Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", znak: "[...]", Prezydent Miasta ustalił M. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo -usługowego z funkcją mieszkalną w O. przy ul. W., działka Nr "[...]".
Od tej decyzji odwołanie wniosła G. R., zarzucając, że pominięto fakt istnienia wejścia od szczytu budynku, do którego planowana jest dobudowa oraz, że decyzja nie odnosi się do istniejącego zagospodarowania terenu. Powoduje to niewystarczającą ochronę interesów osób trzecich. Podkreśliła, że organ pozbawił ją możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podniosła również, że doręczono jej egzemplarz decyzji bez załączników Nr l i Nr 2, co uniemożliwiło gruntowne zapoznanie się z rozstrzygnięciem w sprawie.
Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w swoim odwołaniu podniosła, że wyraziła zgodę na wydanie decyzji opierając się na przedstawionym jej do uzgodnienia planie zagospodarowania terenu uwzględniającym wjazd na działkę "[...]" od strony ul. W. Stanowisko MZDMiZ, nie dopuszczające wykonania tego wjazdu, zmienia całkowicie plan zagospodarowania terenu. Skierowanie ruchu pojazdów do projektowanego pawilonu handlowo - usługowego z częścią mieszkalną przez teren działki "[...]" stanowiącej trakt pieszo - jezdny spowoduje zagęszczenie pojazdów w tym rejonie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do G. R. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że zarówno pod rządami ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139), jak i art. 63 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest prowadzenie równolegle kilku postępowań odnośnie do tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Przepisy te nie oznaczają jednak, że poprzez fakt uzyskania do wiadomości decyzji "inny wnioskodawca" staje się stroną toczącego się postępowania. Przepis mówi, że "odpis decyzji doręcza się do wiadomości", co ma na celu ochronę interesu wnioskodawcy.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiódł, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, w tym wspólnota mieszkaniowa. G. R. posiada ograniczone prawo rzeczowe do lokalu mieszkalnego przy ul. W., co nie daje jej przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" będąca użytkownikiem wieczystym działki nr "[...]". Odnośnie do zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowej "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z przepisami powołanymi w decyzji o warunkach zabudowy organ określa warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, które mają charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że inwestor będzie zobowiązany do uzyskania dojazdu w trybie cywilnoprawnym, gdyż w przeciwnym przypadku nie otrzyma pozwolenia na budowę.
Zatem określenie w zaskarżonej decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej nie narusza prawa, szczególnie, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku "wytyczania drogi dojazdowej" a jedynie "wskazanie możliwości dojazdu" do drogi publicznej. W złożonej skardze G. R. zarzuciła naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez złamanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły i miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organy nie uznały jej za stronę postępowania mimo legitymowania się interesem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zdefiniował interes prawny i faktyczny. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim ta inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Podkreślił, że co do zasady stroną postępowania w powyższym zakresie może być jedynie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej, przyległej. Natomiast podmiot, którego nieruchomość jest oddalona od działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko wyjątkowo może być stroną tego postępowania administracyjnego, o ile ma interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli" zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" obręb "[...]" w O., ul. W., wszczętym na wniosek M. i W. M. Skarżąca posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O. przy ul. W., do którego planowana jest dobudowa spornego budynku.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.
Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dominuje w nich stanowisko, że członkom tych spółdzielni nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, ponadto w obrocie publicznym reprezentuje ich zarząd spółdzielni. Członkowie spółdzielni mogą kwestionować działalność zarządu w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego albo na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego.
Od przedstawionego stanowiska dopuszcza się jednak wyjątek. Członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego.
W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydent Miasta zezwolił na inwestycję, której realizacja może w konsekwencji uniemożliwić skarżącej użytkowanie wejścia do wskazanego wyżej lokalu, znajdującego się od strony planowanej inwestycji. Zapadłe rozstrzygnięcie ma zatem istotny wpływ na korzystanie przez skarżącą z prawa do lokalu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniający skuteczność żądania skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, polegałby na możliwości korzystania z środków zmierzających do ochrony jej prawa do użytkowania lokalu wynikającego z przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych. Powoduje to, że nie można odmówić skarżącej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydać decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony.
Jednakże organy obu instancji nie zbadały sprawy z tego punktu widzenia, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego.
Sąd wskazuje dodatkowo, że dokonując oceny, czy członek spółdzielni mieszkaniowej ma w sprawie przymiot strony, organ orzekający powinien również wyjaśnić, czy rozpatrywana sprawa była przedmiotem uchwały właściwego organu spółdzielni mieszkaniowej. Jeżeli bowiem taka uchwała została przez organ spółdzielni podjęta, wówczas członek spółdzielni mieszkaniowej powinien swoich praw dochodzić drogą kwestionowania uchwały w postępowaniu wewnątrz-spółdzielczym, a następnie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Nie można bowiem dopuścić członka spółdzielni mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, jeżeli pozostaje w obrocie prawnym nie zaskarżona przez uprawnionego uchwała właściwego organu spółdzielni mieszkaniowej rozstrzygająca w kwestii będącej następnie przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2349/98).
Utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa także z innych powodów.
Zgodnie z art. 52 ust. l w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego. Treść decyzji musi zatem nawiązywać do wniosku o jej wydanie. Organ administracji publicznej jest tym wnioskiem związany i nie może go interpretować zawężające. Należy też podnieść, że wprawdzie w doktrynie prezentowany jest pogląd, że na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ administracji powinien maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, jednakże musi mieć na względzie m.in. wymagania ochrony osób trzecich. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy określa sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jej treść nie jest więc tylko informacją o dopuszczalnym wykorzystaniu terenu.
W rozpatrywanej sprawie M. i W. M. we wniosku z dnia 11 lutego 2005 r. podali, że "projektowany budynek będzie przylegał do sąsiedniego budynku na poziomie I piętra. Rozbudowa w poziomie parteru przebiegać będzie od istniejących schodów". Zaznaczono to również na załączonym do wniosku projekcie planu zagospodarowania działki. Natomiast Prezydent Miasta w decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]" wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy projektowanego budynku nie uwzględniając istniejących schodów do budynku przy ul. W. Zarówno bowiem z części tekstowej, jak i z części graficznej decyzji nie wynika, że organ uwzględnił fakt istnienia schodów do budynku, do którego planowana jest dobudowa ani propozycji inwestorów w zakresie zabudowy od poziomu pierwszego piętra. Przypomnieć zaś należy, że decyzja ta rodzi istotne skutki dla inwestora i innych osób oraz wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. l powołanej ustawy).
Ponadto, ustawodawca precyzując w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść decyzji o warunkach zabudowy podał, że decyzja ta musi określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Zasady, które powinny rządzić zagospodarowaniem i zabudową terenu muszą być szczegółowe. Oznacza to, że należy je formułować jako precyzyjne wytyczne. Natomiast organ pierwszej instancji ustalając linię zabudowy od strony ul. W. określił ją dwukrotnie. Z punktu 2.1. decyzji wynika bowiem, że wyznaczono ją w oparciu o linię zabudowy budynku nr "[...]" przy ul. W. oraz jako przedłużenie linii zabudowy parterowej części usługowej tego budynku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ zbada, czy skarżąca spełnia warunki do uznania jej za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" obręb "[...]" w O., ul. W. oraz w wydanej decyzji precyzyjnie ustali warunki zabudowy terenu, uwzględniając treść wniosku M. i W. M. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.