Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" uznał "[...]" (dalej jako: "skarżący") za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wobec osoby uprawnionej - "[...]".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w związku z przyznaniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko na okres świadczeniowy 2015/2016 skarżący został objęty postępowaniem przewidzianym w art. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W toku prowadzonego postępowania wysłano do skarżącego wezwanie do osobistego stawienia się w Ośrodku w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego, które doręczono w trybie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej powoływanej jako K.p.a. Skarżący nie zgłosił się na wywiad alimentacyjny co jest równoznaczne z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu, ponadto nie stwierdzono, aby wywiązywał się w okresie ostatnich 6 miesięcy, w każdym miesiącu, z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Podniósł, że nie miał możliwości zapoznania się i odniesienia do treści decyzji, a ponadto nie mógł złożyć wyjaśnień. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i mając jego adres "czasowy", nie doręczył mu skutecznie pism. Podniósł ponadto, że prawo jazdy potrzebne mu jest w pracy zawodowej.
Postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji wynika, że została ona doręczona w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 5 lipca 2016 r. Stwierdził, że skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji, lecz zwrócił się jedynie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tym samym, jednocześnie z wniesieniem prośby nie dopełnił czynności, dla której określony był termin, co stosownie do art. 58 § 2 K.p.a. wyklucza przywrócenie terminu. Dodatkowo Kolegium oceniło, że podnoszona przez skarżącego okoliczność braku możliwości zapoznania się i odniesienia do przedmiotowej decyzji, a także fakt posługiwania się zawodowo prawem jazdy, nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Kolegium dodało ponadto, że okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji.
W złożonej skardze skarżący podał, że nie kwestionował faktu istnienia zaległości alimentacyjnych, lecz wnosił, aby nie zatrzymywano mu prawa jazdy z uwagi na wykonywaną pracę zarobkową. Podniósł, że spłaca zaległości z tytułu alimentów, a brak prawa jazdy uniemożliwi mu zarobkowanie i dalszą spłatę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2016 r.
W stanie faktycznym sprawy ustalenia wymaga przede wszystkim, czy skarżącemu doręczono skutecznie decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 44 K.p.a. Rozpatrując bowiem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ uprzednio winien ustalić prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można bowiem mówić tylko, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku gdy decyzja organu administracji publicznej nie zostanie doręczona jedynej stronie postępowania, termin do wniesienia odwołania nie rozpocznie biegu. Okoliczność ta wyklucza możliwość stwierdzenia, że odwołujący się uchybił terminowi do dokonania tej czynności procesowej, a tym samym wyklucza przywrócenie terminu, który nie został uchybiony, skoro nie rozpoczął nawet biegu.
W niniejszej sprawie kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu w trybie art. 44 K.p.a. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący podniósł natomiast m.in., że organ pierwszej instancji dysponując jego "czasowym adresem", nie doręczył mu skutecznie pism pod ten adres.
Nie może budzić wątpliwości, że wynikające z art. 44 K.p.a. domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma z niewłaściwym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a. Aby więc można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji gdy pismo kierowane było na adres zamieszkania strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 K.p.a. W sytuacji wskazania niewłaściwego adresu odbiorcy brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 K.p.a.
Należy mieć również na względzie, że dokonując wykładni art. 42 § 1 K.p.a., określającego sposób doręczania pism osobom fizycznym, nie można utożsamiać pojęcia "mieszkania" jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to, bowiem pojęcie szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1929/11, 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W sytuacji więc gdy strona wskazała adres pobytu, inny niż adres zamieszkania znany organowi pierwszej instancji, bądź organ powziął wiadomość o tym adresie z urzędu, obowiązkiem organu było jego uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszystkie pisma procesowe w sprawie, to jest wezwanie w celu przeprowadzenia wywiadu z dnia 5 lutego 2016 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 23 maja 2016 r. i decyzję z dnia 15 czerwca 2016 r., doręczył wyłącznie w trybie art. 44 K.p.a. Natomiast instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania, że powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium badało kwestię doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 15 czerwca 2016 r. w trybie art. 44 k.p.a. Organ odwoławczy pominął jednak kwestię prawidłowości adresu, pod który nadano przesyłkę zawierającą tę decyzję. Niezbędne jest więc ustalenie, z udziałem skarżącego, czy i kiedy poinformował on organ pierwszej instancji o przebywaniu tymczasowo pod innym adresem, niż ten, pod który wysłano wszystkie pisma procesowe w niniejszej sprawie.
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika wprawdzie, że organ pierwszej instancji dysponował innym adresem skarżącego, niż podany na przesyłkach, lecz nie można wykluczyć, że okoliczność taka miała miejsce. Obowiązek dokonania ustaleń w powyższym zakresie wynika z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.
Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości odmowy przywrócenia terminu z uwagi na niedochowanie wymogu formalnego, przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a., to jest zaniechanie przez skarżącego wniesienia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, podnieść należy, że wprawdzie powołany przepis wymaga równoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu i dokonania spóźnionej czynności procesowej, jednakże warunek "jednoczesności" dopełnienia czynności, dla której dokonania termin został przez stronę uchybiony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu będzie spełniony, gdy: strona złoży odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem np. złoży odwołanie, dla wniesienia którego termin ustawowy został przez stronę uchybiony lub gdy strona dokona czynności, np. wniesie odwołanie i w jego treści zamieści wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, bądź też, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrze również treść odpowiadającą czynności, dla której określony był termin, a więc np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2001 r., sygn. akt l SA 637/2000, LEX nr 54521; wyrok WSA w Gdański z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 488/09; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 729/08, CBOSA oraz R. Hauser, M. Wierzbicki (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 542).
Przyjmuje się również, że jeżeli jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu strona nie dokonała czynności procesowej, w stosunku do której występuje o przywrócenia terminu, to taki wniosek dotknięty jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu (por. postanowienia NSA z dnia: 7 grudnia 2016 r., II FZ 696/16, 13 maja 2005 r. sygn. akt I OZ 437/05; 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FZ 648/05; 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 319/08; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 504/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1394/08, CBOSA;
P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012,
s. 191). Jeżeli zatem strona, składając wniosek o przywrócenie terminu, nie dopełniła równocześnie czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, to obowiązkiem organu administracji jest wezwanie jej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do dokonania tej czynności. Jeżeli pomimo wezwania, strona nie dokona tej czynności, wówczas organ powinien pozostawić bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu.
W niniejszej sprawie bezspornie skarżący nie wniósł odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Pomimo tego nie został wezwany przez organ odwoławczy, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia tego braku wniosku. Zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku narusza zaś art. 8, art. 9 i art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała, nie można bowiem rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu.
Sąd zauważa ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy ocenił zachowanie przez skarżącego siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu od daty ustania przyczyny uniemożliwiającej zachowanie terminu.
Odnosząc się natomiast do wskazanej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia możliwości ewentualnego wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, należy zauważyć, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z pism skarżącego nie wynika, kiedy dowiedział się on o decyzji organu pierwszej instancji. Ustaleń w tym przedmiocie nie poczynił też organ odwoławczy. Gdyby skarżący dowiedział się o tej decyzji w dacie złożenia wniosku o przywrócenie terminu (20 kwietnia 2017 r.), to już w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (24 maja 2017 r.) ewentualny wniosek o wznowienie postępowania byłby spóźniony. Wskazując zatem skarżącemu możliwość obrony jego praw w trybie wznowienia postępowania Kolegium winno wziąć tę okoliczność pod uwagę, a także treść art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Wynikającym z tych zasad obowiązkiem organu jest bowiem nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania – z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań.
Uwzględniając powyższe, Kolegium powinno było więc ustalić treść rzeczywistego żądania skarżącego, zawartego we wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r., to jest wskazując na tryb, termin i skutki procesowe dla skarżącego zastosowania obu instytucji procesowych (wniesienia odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania) ustalić, jak była rzeczywista wola skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni wyrażone wyżej rozważania i zalecenia Sądu.
Wyjaśnić ponadto skarżącemu należy, że w niniejszym postępowaniu ocenie Sądu nie podlegała prawidłowość wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.