Uzasadnienie
Skarżonym postanowieniem z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022, poz. 2000. J.t., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta M. z 1 lutego 2022r. (Burmistrz, organ I instancji) negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału części nieruchomości, położonej w obrębie T., Gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] i [...], stanowiącej własność spółki I. z siedzibą w K. (Spółka), KW [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie T. gm. M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. nr XLIII/328/2006 z dnia 25 października 2006 r. (Uchwała, Plan).
Kolegium podzieliło zapatrywanie organu I instancji, że proponowany podział nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie T. gm. M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. nr XLIII/328/2006 z dnia 25 października 2006 r. Działki [...] do [...] znajdują się w obszarze objętym terenami elementarnymi ML.06 i ZP.05, zaś zgodnie z postanowieniami § 8 ust 3 pkt 1 Planu działki budowlane w obszarze ML.06 - tereny zabudowy rekreacji indywidualnej - nie mogą mieć powierzchni mniejszej niż 2500 m2 za wyjątkiem działek przeznaczonych na potrzeby lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Uznało, że ta część działek o numerach od [...] do [...], która znajduje się w konturze [...], nie posiada powierzchni minimum 2500 m2. Dodało, że we wniosku Spółka oświadczyła, iż nowo wydzielane działki są przeznaczone pod zabudowę rekreacji indywidualnej.
W skardze Spółka rozstrzygnięciu zarzucała naruszenie:
1/ art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 8 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 ust. 19 pkt 1 Uchwały poprzez niezasadne uznanie, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ww. ustaleniami planu miejscowego, 2/ art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie, że wstępny projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, 3/ art. 15 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych, brak dokonania analizy i wykładni przepisów prawa oraz ograniczenie się do przytoczenia stanowiska organu I instancji, co świadczy o braku zbadania sprawy przez organ II instancji, prowadząc w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 4/ 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez skrótowe, lakoniczne uzasadnienie postanowienia, niespełniające wymogów określonych w tym przepisie, 5/ art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy nieprawidłowości mające miejsce w związku z wydaniem tego postanowienia stanowiły podstawę do jego uchylenia w całości.
Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia 1 lutego 2022 r.
Uzasadniając poczyniła dystynkcję pomiędzy terenem elementarnym, a działką na kanwie § 5 pkt 10, § 7 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały, co doprowadziło ją do konkluzji, że norma powierzchniowa wskazana w uchwale odnosi się do całej działki (włącznie z jej częścią położoną na terenie o innym przeznaczeniu, w niniejszym przypadku oznaczonym symbolem ZP.05), a nie tylko do jej części zlokalizowanej w jednostce planistycznej o symbolu ML. W rezultacie uznała, że plan wręcz nakazuje doliczanie powierzchni części działki położonej na terenie ZP do powierzchni działki (ML.06) na potrzeby ustalenia spełnienia wymagań określonych w § 8 ust. 3 pkt 1. Stwierdziła, że w świetle uregulowań planu wymóg minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek (2500 m2) odnosi się do całej powierzchni działki, a nie jedynie do jej części położonej na obszarze ML.06.
Zatem wstępny plan podziału jest w całości zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż każda z nowo powstałych działek będzie miała powierzchnię nie mniejszą niż 2500 m2. Podniosła, że Kolegium nie poczyniło w zasadzie żadnych własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego niniejszej sprawy ograniczając się do przywołania stanowiska Burmistrza Miasta, czyli, że nie podjęło jakiejkolwiek próby dokonania wykładni ustaleń planu miejscowego, w żaden sposób nie odniosło się również do zarzutów wskazanych w zażaleniu oraz przedstawionej w nim argumentacji dodając, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, aby Kolegium w ogóle zapoznało się z treścią zażalenia (nie przytoczono w nim nawet skrótowo zarzutów zażalenia), co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 §3 k.p.a., gdyż nie wynika z niego, dlaczego Burmistrz uznał, że działka musi mieć powierzchnię co najmniej 2500 m2 na terenie ML.06, podczas gdy wymóg taki nie wynika z ustaleń planu miejscowego.
Z kolei odtworzenie toku rozumowania Kolegium nie jest możliwe, jako, że nie przedstawiło jakichkolwiek własnych rozważań dotyczących zgodności planowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się jedynie do skrótowego przytoczenia argumentacji organu I instancji w tym zakresie, a dodatkowo nie odniosło się do zarzutów zażalenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez pryzmat powyższych uregulowań skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest orzeczenie Kolegium z 22 czerwca 2022r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z 1 lutego 2022 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału części nieruchomości, położonej w obrębie T., Gmina M. oznaczonej jako działka nr [...] i [...], stanowiącej własność spółki I. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie T. Gm. M. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U..2021, poz.1899 t.j., dalej u.g.n.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.).
Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje burmistrz. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji burmistrza zatwierdzającego podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu.
W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.
Przenosząc powyższe rozważania na kontekst niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium jest orzeczenie Burmistrza o niezgodności wstępnego projektu podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie T. gm. M. W tej mierze Kolegium podało, że ta część działek o numerach od [...] do [...], która znajduje się w konturze ML 06, nie posiada powierzchni minimum 2500 m2, a winna takową mieć stosownie do § 8 ust. 3 pkt. 1 uchwały.
Jednakże dostrzec wypada, że z przedłożonego projektu wstępnego podziału działki wynika, że planowane do wydzielenia działki, o których mowa powyżej, mają być zlokalizowane nie tylko w konturze jednostki planistycznej o symbolu ML.06, ale również w jednostce oznaczonej ZP.05. Jednakże w kontekście uregulowań planistycznych tejże jednostki Kolegium nie dokonało materialnoprawnej oceny wstępnego projektu podziału. W orzecznictwie podnosi się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a. k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"; (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).
Oceniane postanowienie jest tego dowodem, gdyż nie czyni rozważań w zakresie komplementarności uregulowań prawnych mających zastosowanie w sprawie, tj. wspominanych już postanowień planistycznych, przez pryzmat których należało oceniać wstępny projekt podziału działki. W konsekwencji Kolegium nie rozpatrzyło sprawy na nowo w jej całokształcie, czym naruszyło także art. 93 ust. 4 u.g.n. z uwagi na przedwczesność jego zastosowania. Powyższe narusza przywołany powyżej przepis, jak również art. 107 § 3 k.p.a.
Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przejawia się także w tym, że próżno szukać w uzasadnieniu Kolegium jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów zażalenia (licznych, powielonych w skardze), co już - samo w sobie – całkowicie dyskwalifikuje badane orzeczenie, jako, że natura tychże zarzutów dotyczyła interpretacji materialnoprawnych uregulowań mogących mieć zastosowanie w sprawie, co w konsekwencji czyni zasadnym także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.
Sąd przyjął, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz przepis prawa materialnego: art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez jego przedwczesne zastosowanie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.).
Złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przyczyny uwzględnienia skargi.