Uzasadnienie
ZASADNIENIE
W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Powiatu w Nidzicy podjęła, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995, z późn. zm.) oraz art. 31 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1482), dalej jako: "ustawa", uchwałę Nr IV/18/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w 2019 r.
W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających, w przypadku: usunięcia roweru wodnego lub skutera wodnego: 57 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania 20 zł; usunięcia poduszkowca 109 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania 36 zł; usunięcia statku o długości kadłuba do 10 m 132 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania 57 zł; usunięcia statku o długości kadłuba do 20 m 163 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania 109 zł; usunięcia statku o długości kadłuba powyżej 20 m 216 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania 163 zł.
W uzasadnieniu uchwały powołano art. 30 ustawy i podkreślono, że od czasu wejścia w życie przedmiotowej ustawy na terenie Powiatu Nidzickiego nie było przypadku usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, stąd niemożliwa była precyzyjna kalkulacja kosztów za wymienione czynności.
Prokurator Okręgowy w Olsztynie zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Skarżący zarzucił, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 1 i 6 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP, przez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej. Stawki opłat z tytułu usunięcia statku lub innego obiektu pływającego oraz opłaty z tytułu przechowywania statku lub innego obiektu pływającego za każdą dobę ustalono bowiem na poziomie maksymalnym, wynikającym z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 733), bez poczynienia w odniesieniu do którejkolwiek z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania statków lub innych obiektów pływających i kosztów ich przechowywania, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym.
Skarżący wywiódł, że określona w art. 31 ust. 1 ustawy przesłanka "brania pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu", wymaga uprzedniego dysponowania przez radę powiatu informacją na temat wysokości kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na jego terenie. Rada Powiatu nie poczyniła stosownych ustaleń w zakresie aktualnych na dzień podjęcia uchwały kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. Fakt, że w przeszłości nie zdarzały się sytuacje wymagające nałożenia na właściciela kosztów usunięcia statku nie zwalnia, w ocenie Prokuratora, od czynienia stosownych ustaleń co do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających.
W odpowiedzi na skargę Starosta Nidzicki wniósł o jej oddalenie.
Zaprzeczył, jakoby opłaty zostały ustalone w stawkach maksymalnych w sposób dowolny. Stwierdził, że podjęcie uchwały poprzedziło rozeznanie rynku. Uwzględniono sytuację istniejącą w regionie objętym obowiązywaniem uchwały. Zaznaczył, że w uzasadnieniu uchwały podkreślono, że od czasu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. od 1 stycznia 2012 r. na terenie Powiatu Nidzickiego nie było przypadku usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, dlatego niemożliwa była precyzyjna kalkulacja kosztów za wymienione czynności. Wobec tego stawki opłat na 2019 r. przyjęto z uwzględnieniem przesłanek wynikających z ustawy oraz z obwieszczenia
Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2019. Organ powiatu stwierdził, że nie można porównywać czynności polegającej na usuwaniu i przechowywaniu statków lub innych obiektów pływających do usuwania pojazdów z dróg, ponieważ na terenie Powiatu Nidzickiego nie było dotąd przypadków usuwania takich obiektów (statków lub innych obiektów pływających) od momentu wejścia w życie ustawy, w odróżnieniu od usuwania pojazdów z drogi. Dodał, że na terenie Powiatu Nidzickiego od 2012 r. brak jest zainteresowania wykonawców realizacją przedmiotowych usług, czego dowodem są przeprowadzane co roku zapytania ofertowe na takie zadanie, w stosunku do których nie wpłynęła żadna oferta. Powiat Nidzicki nie jest regionem, na którym odbywa się ruch wodny, powodujący konieczność podejmowania takich działań, a co za tym idzie istnienie rynku takich usług.
Uwzględniając sytuację na rynku lokalnym Powiatu Nidzickiego stawki przyjęte przez Radę Powiatu zostały ustalone na maksymalnym poziomie, aby była realna możliwość zapewnienia sprawnego wykonania zadania w 2019 r., przy uwzględnieniu wszystkich realnych kosztów związanych z jego realizacją i pokryciem wydatków związanych z wykonaniem zadania z uzyskiwanego dochodu.
Podniósł też, że na podstawie § 4 uchwały Nr XIII/96/2019 Rady Powiatu w Nidzicy z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w 2020 r., zaskarżona uchwała utraciła moc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.p.".
Zgodnie z tym przepisem, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podkreślić należy, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.
Tak określone kryteria kontroli wskazują, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 ustawy. Przewiduje on, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Z cytowanego przepisu wynika wprost, co nie jest kwestionowane przez strony, że ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów.
Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, powinna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w konkretnym przypadku, np. ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem.
Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone, w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe. Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom.
Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy (zob. wyrok tut. Sądu z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 44/20, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono maksymalne opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki, określone w obwieszczeniu Ministra z dnia 25 lipca 2018 r., wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację.
Dodać należy, że podjęcie nowej uchwały i stwierdzenie utraty mocy zaskarżonej uchwały, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, a uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są zatem odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.