Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2020 r. (wpływ do Sądu Rejonowego - 20 kwietnia 2020 r.) R. S. (zwany też dalej wnioskodawcą, skarżącym) powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego (zwany też dalej organem I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia zanonimizowanych kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniem wydanych przez Sąd Rejonowy w "[...]", zarejestrowanych w repertorium "[...]" pod symbolem "[...]".
Pismem z dnia 22 kwietnia 2020 r. Prezes Sądu Rejonowego poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ich uzyskanie wymaga czasochłonnego nakładu pracy, polegającego na wyszukaniu i analizie wymienionych danych znajdujących się w aktach spraw. Wezwał jednocześnie wnioskodawcę, aby w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej pouczając, że w przypadku nie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przedmiotowej informacji publicznej przetworzonej, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Odpowiadając pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. skarżący zakwestionował zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej.
Decyzją z dnia "[...]" Prezes Sądu Rejonowego na podstawie art. 104 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 14 i art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udzielenia żądanej informacji.
Uzasadniając odmowę udzielenia żądanej informacji, organ I instancji stwierdził, że skarżący poza wskazaniem wyroków i argumentem, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej, nie wykazał szczególnego interesu publicznego, np. możliwości wykorzystania żądanych informacji do realnego usprawnienia działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia 29 maja 2020 r., Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano naruszenie przez Prezesa Sądu Rejonowego art. 107 § 1 pkt 6 kpa, wynikające z braku uzasadnienia, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną przetworzoną, jak również wskazania podstaw prawnych w sentencji decyzji bez wyjaśnienia ich treści w uzasadnieniu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w dniu "[...]" wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanych treści wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych przez Sąd Rejonowy w "[...]" w sprawach zarejestrowanych w repertorium "[...]" pod symbolami "[...]".
W uzasadnieniu tej decyzji, Prezes Sądu Rejonowego podniósł, że w jego ocenie udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji doprowadzi do naruszenia prywatności osób, których przedmiotowe orzeczenia dotyczą.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że pod symbolami "[...]" rejestrowane są sprawy o odszkodowania za naruszenia dóbr osobistych na podstawie art. 448 Kodeksu cywilnego, które związane są z przetwarzaniem danych wrażliwych, dotyczących sfery prywatności, w tym zdrowia, przeżyć psychicznych osób poszkodowanych, informacji o przebiegu odbywania kar pozbawienia wolności, kontaktach z lekarzami poszczególnych dziedzin medycznych przyjmujących w warunkach izolacji więziennej.
Prezes Sądu Rejonowego stwierdził, że w przedmiotowych sprawach poprzestanie na anonimizacji treści orzeczeń i sporządzonych do nich uzasadnień jest niewystarczające, a nadto przywołał dyspozycję art. 153 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, stanowiącą o wyłączeniu jawności rozpraw, których publiczne rozpoznanie zagraża porządkowi publicznemu lub moralności lub jeżeli mogą być ujawnione okoliczności objęte ochroną informacji niejawnych, a do takich należą również sprawy zarejestrowane pod symbolami "[...]".
W dniu 13 lipca 2020 r. do Sądu Rejonowego wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia "[...]", w którym wniósł on o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt, że anonimizacja przedmiotowych orzeczeń z uzasadnieniami jest możliwa, o czym świadczy jej wykorzystywanie w celu publikacji wyroków w Internetowym Portalu Orzeczeń, a jednocześnie jej stosowanie zapobiega naruszeniom przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO).
Organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Prezes Sądu Okręgowego podniósł, że daje wiarę twierdzeniom organu I instancji odnośnie do niewystarczającej ochrony danych uczestników postępowań przy zastosowaniu procesu anonimizacji treści wyroków i ich uzasadnień.
Wskazał, że każdy z wyroków zawiera ustalenia specyficzne, indywidulanie, odnoszące się do konkretnych osób szczególnie poszkodowanych, które nawet po anonimizacji zawierają opisy okoliczności powstania szkody, informacje dotyczące karalności, stanu zdrowia, w tym zdrowia psychicznego, a także funkcjonariuszy służby więziennej, z którymi osoby poszkodowane miały styczność. Ponadto przywołał przepisy i orzeczenia sądów odnoszące się do prywatności jako przesłanki wyłączającej możliwość udostępnienia określonych informacji publicznych.
Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]" wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Ponadto zarzucił, że orzeczenia tego rodzaju co wnioskowane, są możliwe do udostepnienia poprzez ich anonimizację, co zapobiega naruszeniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2026 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) – Dz.U. UE.L.2026.119.1 z dnia 4 maja 2016 r. (RODO). W jego ocenie wskazuje na to umieszczenie tego rodzaju orzeczeń na portalach innych sądów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137 t. j.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p.. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – będące w posiadaniu takich informacji.
Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznych określonych we wniosku skarżącego.
Podkreślić należy, że podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. wprowadzające ograniczenia w dostępności informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany, a zatem ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p., jak również brak spełnienia warunków udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Głównie na tą pierwszą przesłankę powołały się organy w zaskarżonych decyzjach. Przepisy u.d.i.p. w sposób enumeratywny zatem określają sytuacje, w których podmiot zobowiązany wydaje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a rozszerzająca wykładnia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna.
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają zatem ważenia kolidujących ze sobą wartości, tj. z jednej strony prawa do informacji publicznej, a z drugiej np. prawa do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy. Konieczne jest wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, CBOSA).
Odnośnie do zagadnienia sposobu ograniczenia udostępnianych danych należy również dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza więc, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Jest to jednak niewątpliwie sposób pozwalający na ujawnienie informacji publicznych z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na prywatność. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych.
Kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 wskazał, że "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych.
Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów".
Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 1928/15, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I OSK 601/14, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., I OSK 227/17; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12).
W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia zanonimizowanych kopii wszystkich wyroków z uzasadnieniem wydanych przez Sąd Rejonowy w 2016 r., zarejestrowanych w repertorium "[...]" pod określonym symbolem. Organy uznały, że wnioskowane orzeczenia zawierają dane wrażliwe dotyczące sfery prywatnej, a dla ich ochrony anonimizacja będzie niewystarczająca.
W ocenie Sądu przedstawiona przez organy argumentacja jest zbyt lakoniczna i nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Przede wszystkim biorąc pod uwagę szerokie spektrum wnioskowanych wyroków trudno jest jednoznacznie stwierdzić, że w każdym przypadku anonimizacja będzie nieskuteczna, nawet biorąc pod uwagę specyficzną materię (jak wskazuje organ – ochrony dóbr osobistych). Generalnie Sąd podziela argumentację prawną odnośnie do tego, że co do zasady wyroki zawierające dane wrażliwe nie powinny być udostępniane. Jednakże rozważania te należy odnieść do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organ nie wyjaśnił kluczowej kwestii, a mianowicie tego ilu wyroków dotyczy wniosek skarżącego, a także ile postępowań zakończonych tymi wyrokami było utajnionych, ani też tego czy wszystkie te wyroki zawierają dane wrażliwe i czy rzeczywiście nie jest w żadnym przypadku możliwa ich anonimizacja.
Rozważania i wyjaśnienia organów są zbyt lakoniczne w kontekście stanu faktycznego sprawy. Sąd nie rozstrzyga w żadnym razie w tym miejscu, że wyroki, których żąda skarżący powinny być mu udostępnione. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że rozważania prawne organu w tym zakresie są słuszne, jednak należy je odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, gdyby taką po raz kolejny organ wydał.
Dostrzec również należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych ze względu na to, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (a na to wskazał również organ I instancji, a także organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę) a strona nie wykazała zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, zupełnie nie wykazał, iż wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi. Jeśli zaś odmowa udzielenia dostępu do informacji publicznej opiera się na tej podstawie, to obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie i uzasadnienie, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O wynagrodzeniu radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).