Uzasadnienie
Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy "[...]"".
Prokurator Rejonowy zaskarżył tę uchwałę w części obejmującej § 19 ust. 1 jej załącznika w postaci Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy - stanowiący iż "przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie" - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.
Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków (Dz.U. z 2001, Nr 72, poz. 747 z późn. zm., dalej: u.z.z.w.).
Wskazał, iż przedmiotowy regulamin nie może wykraczać poza materię przewidzianą w drugim z wymienionych przepisów. Zarzucił również istotne naruszenie art. 84, art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nie przewidzianych ustawą.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w "[...]" wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że jej intencją było wskazanie, iż to na wnioskodawcach realizujących budowę przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego ciąży obowiązek zapewnienia ich budowy na własny koszt (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.). Zaskarżony § 19 ust. 1 uchwały miał dotyczyć sytuacji, w której wnioskodawca zleciłby obowiązki z art. 15 ust. 2 ustawy spółce - to wtedy zobowiązany byłby do pokrycia związanych z tym kosztów. Niestety zamiast sformułowania "przyłącze" użyto sformułowania "przyłączenie", które może wprowadzać mieszkańców w błąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017 poz. 2188 z późn.zm), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018 poz. 1302, dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
Należy zatem sięgniąć do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W rzeczonej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała określająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podniesiony zarzut skargi, iż w zakresie § 19 ust. 1 załącznika do uchwały jest on dotknięty wadą skutkującą jego nieważnością, jest słuszny.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zaś wykraczać poza zakres upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajduje się, jak wskazano wyżej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-
- - kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Stanowiąc o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, zaskarżona część Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.
Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 19 ust. pkt 4 i 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. "Warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", gdyż przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić.
Z kolei w myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona.
Powyższe upoważnia do tezy, że wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowiący, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci.
Nie można upatrywać samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały dotyczącej opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej także w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t., dalej jako u.s.g.), gdyż ma on charakter zadaniowy, ani w art. 18 ust. 1 tej ustawy, jako, że przepis ten jest klauzurą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2017, poz. 827 j.t., dalej jako u.g.k.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przywołany przepis dotyczy opłat związanych z korzystaniem z funkcjonującego już urządzania użyteczności publicznej, a nie opłaty związanej z uprzednim podłączeniem odbiorcy usług do tegoż urządzenia, jako technicznego warunku korzystania z niego.
Jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 r., poz. 121 j.t., zwanej dalej u.g.n.) Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Na marginesie uwag, nawet i wtedy powinność poniesienia rzeczonej opłaty nie jest obligatoryjna (art. 145 ust. 1 tej ustawy), a ponadto jest uzależniona od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przez co należy rozumieć wybudowanie sieci (art. 2 pkt 7 u.z.z.w.) do pierwszej studzienki, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej w sytuacji sieci kanalizacyjnej (wniosek a contrario z art. 2 pkt 5 tej ustawy), względnie do granicy nieruchomości (art. 2 pkt 6 w/w ustawy), gdy chodzi o sieć wodociągową.
Reasumując art. 15 ust. 2 u.z.z.w, ani art. 19 ust. 5 pkt 4 tej ustawy nie upoważniają rady gminy do samodzielnego ustalania w drodze uchwały opłaty "przyłączeniowej" do sieci.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, iż rozróżnieniu podlega obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego na własny koszt przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.
Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 19 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały.