Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r., Starosta "[...]" odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych powstałych w wyniku prac geodezyjnych związanych z inwentaryzacją powykonawczą przyłącza wodociągowego na działce nr "[...]", zgłoszonej przez uprawnionego geodetę "[...]".
W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji podał, że w dniu 12 sierpnia 2014 r. uprawniony geodeta "[...]" zgłosił w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w "[...]" pracę geodezyjną w zakresie inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego na opisanej wyżej działce. Następnie, dnia 19 stycznia 2015 r. złożył wniosek o przyjęcie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacji powstałej w wyniku tych prac. W efekcie weryfikacji dokumentacji załączonej do wniosku, stwierdzono, że dokonano pomiaru przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, który został objęty ponownym pomiarem. Wynik całego pomiaru znalazł odzwierciedlenie w roboczej bazie danych (plik modyfikujący) przekazanej wraz z operatem. Dane z pomiaru ujawniły rozbieżność numerycznego konturu budynku z danymi z bazy graficznej EGiB.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły: braku daty na mapie wynikowej, braku wykazu zmian danych ewidencyjnych w zakresie budynku i braku niwelacji technicznej dla pomierzonej studzienki wodociągowej. W dniu 11marca 2015 r. geodeta przekazał operat do ośrodka wraz z pismem, iż opisane nieprawidłowości zostały usunięte, z wyjątkiem zmian dotyczących budynku, gdyż zakres zleconej pracy geodezyjnej nie obejmował sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych budynku. W tej sytuacji geodeta wniósł o nieujawnianie części wyników pomiarów w prowadzonej bazie EGiB.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że brak wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku, niezbędnego do wprowadzenia zmian jest niezgodny z § 61, § 65 i § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572), a wniosek o nieujawnianie wyników w prowadzonej bazie EGiB jest sprzeczny z § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), a także z roboczą bazą danych oraz mapą wynikową, które przedstawiają zmodyfikowany kontur budynku. W związku z § 20 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. 1995 nr 25 poz. 133 z późn. zm.), wykonawca prac geodezyjnych winien przekazać do PZGiK dokumentację techniczną zawierającą dane umożliwiające wniesienie zmian m.in. do ewidencji gruntów i budynków. Wobec niedostarczenia wykazu zmian danych ewidencyjnych zgłoszona przez uprawnionego geodetę, praca geodezyjna nie mogła zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W odwołaniu, złożonym od decyzji Starosty "[...]","[...]" zauważył, że zakres proponowanej zmiany znacząco wykraczał poza ramy zgłoszonej pracy geodezyjnej. Zgłoszenie dotyczyło bowiem wyłącznie inwentaryzacji przyłącza wody (GESUT), które wykonawca pomierzył zgodnie z umową zawartą z Zakładem Gospodarki Komunalnej w "[...]". Wykonawca dokonał ponadto pomiaru niektórych elementów budynku w celu właściwego umiejscowienia wprowadzenia przyłącza wody do budynku. Odwołujący się stwierdził, że nie wystąpiły zmiany zewnętrzne budynku. Dodał, że wykonanie zmian danych ewidencyjnych w zakresie budynku wykazanego w bazie danych PZGiK, wymaga zgłoszenia uzupełniającego, pozyskania nowej licencji, poniesienia dodatkowej opłaty oraz zgody właściciela nieruchomości na wprowadzenie zmian, które nie wystąpiły i nie powinny mieć wpływu na kartotekę budynku.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" decyzją z dnia 15 maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że Starosta, działając na podstawie art. 12b ust. 1 i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), zweryfikował przekazane dane i materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych, zgłoszonych jako "inwentaryzacja powykonawcza przyłącza". W ramach geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego i wysokościowego zidentyfikowano i określono położenie obiektów budowlanych. Informacje o tych obiektach, na mocy art. 12a ust. 1 ustawy, podlegają przekazaniu do Starosty, prowadzącego bazy danych: EGiB - ewidencja gruntów i budynków (budynek oraz schody, jako obiekt budowlany trwale związany z budynkiem) i GESUT - geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu (przewód wodociągowy). Organ odwoławczy podkreślił, że wykonawca prac geodezyjnych, zgodnie z § 17, w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), zwanego dalej rozporządzeniem ws. opracowań - po zakończeniu budowy przewodu wodociągowego, określając położenie budynku i schodów, w celu właściwego umiejscowienia inwentaryzowanego obiektu budowlanego względem tych obiektów, obowiązany był dopełnić obowiązku zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania. Organ zaznaczył, że obowiązek ten nie jest uzależniony od występowania fizycznych zmian w tych obiektach, a wykonany pomiar dowiódł, że ich przestrzenne rozmieszczenie było nieaktualne. Dodał, że wykonawca prac geodezyjnych, dokonując geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, z mocy § 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U.
Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie standardów - działa w celu ustalenia danych określających położenie i kształt wybudowanych obiektów budowlanych oraz niezbędnych do wprowadzenia zmian m. in. w bazach danych: EGiB - w zakresie budynków i GESUT - w zakresie sieci uzbrojenia terenu. Ponadto, ma obowiązek sporządzenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, będącej wynikiem geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, zawierającej dane umożliwiające wniesienie zmian m. in. do EGiB i GESUT (§ 20 rozporządzenia w sprawie opracowań). Wniesienie zmian jest możliwe przez spełnienie warunków określonych w § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie w sprawie EGiB, który stanowi, że zmiany danych zawartych w EGiB, wprowadza się, gdy wynikają z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do PZGiK, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Organ odwoławczy dodał, że z przekazanej dokumentacji nie wynika, aby wykonawca przetwarzał wyniki pomiarów budynku, jako obiektu EGiB, w celu ujęcia rezultatów z tego przetwarzania w stosownym wykazie, zawierającym pole powierzchni budynku objętego pomiarem. Tym samym, nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 65 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Dodatkowo, zgodnie z § 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, wykonawca miał obowiązek skompletować i przekazać do PZGiK całość dokumentacji, zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów, w tym wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził ponadto, że wskazany przez odwołującego się wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości na dokonanie zmian w EGiB, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie EGiB, zmiany wprowadza się urzędu. Ponadto, zgodnie z § 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów w związku z § 17, § 20 i § 21 rozporządzenia w sprawie opracowań, wykonanie czynności usuwających stwierdzoną przez Starostę "[...]" nieprawidłowość nie wykracza poza prace określane jako "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza". Uwzględniając powyższe organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyjęcia do PZGiK danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę.
W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" z dnia 15 maja 2015 r., "[...]" podał, że zawarł umowę z Zakładem Gospodarki Komunalnej w "[...]" wyłącznie na inwentaryzację powykonawczą przyłącza wodociągowego. Na etapie składania oferty nie uwzględnił więc kosztów inwentaryzacji budynku mieszkalnego. Wyjaśnił, że inwentaryzacja taka wymaga znacznie większego nakładu pracy i kosztów, niż zgłoszenie związane z przyłączem. Skarżący przyznał, że zmiana danych nie wymaga zgody właściciela budynku. Stwierdził, że koszty związane z inwentaryzacją dodatkowych elementów zagospodarowania przestrzeni terenu w celu aktualizowania bazy EGiB, która zawiera wadliwe dane, nie powinny być ponoszone przez wykonawcę usługi lub zamawiającego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Stwierdził, że treść umowy zawartej przez skarżącego z Zakładem Gospodarki Komunalnej nie ma wpływu na standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Zaprzeczył ponadto, jakoby skarżący musiał wykonać inwentaryzację budynku lub dodatkowe pomiary i obliczenia związane z aktualizowanym konturem budynku, gdyż zostały one już przez niego wykonane. Skarżący winien jedynie sporządzić wykaz, o którym mowa w § 65 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów i wykaz zmian danych ewidencyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa i tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez skarżącego, inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego na działce nr "[...]", z uwagi na zaniechanie sporządzenia wykazu zmian budynkowych, a w konsekwencji - wydanie decyzji o odmowie przyjęcia zbioru do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżący w zasadzie nie kwestionuje prawidłowości stanowiska organu co do koniczności sporządzenia wykazu zmian budynkowych, lecz wywodzi, że to nie na nim spoczywa ten obowiązek.
Stosownie do art. 12b ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
- 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
- 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.
Pozytywny wynik weryfikacji stanowi, stosownie do ust. 4 art. 12b, podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 6 i ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).
Dokumentacja wykonanych przez skarżącego prac geodezyjnych, dotyczących inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego zawierała nieprawidłowości, opisane przez organ w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 28 stycznia 2015 r. Skarżący usunął nieprawidłowości polegające na braku daty na mapie z inwentaryzacji powykonawczej i braku niwelacji technicznej dla pomierzonej studzienki wodociągowej. Nie uzupełnił natomiast złożonych dokumentów o wykaz zmian danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni budynku.
Bezsporne jest zaś, że dane z pomiaru ujawniły rozbieżności numerycznego konturu budynku z danymi z bazy graficznej EGiB. W wyniku nowego pomiaru budynku zmieniła się bowiem powierzchnia zabudowy. Powyższe wymagało sporządzenia wykazu zmian budynkowych w celu aktualizacji EGiB. Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest bowiem zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami, co wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.
1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2).
Przywołane regulacje oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń, dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.
Organ pierwszej instancji, stosownie do cytowanych wyżej regulacji, zobligowany był więc do zawarcia w protokole weryfikacji zbiorów danych, spornego uchybienia.
Prawidłowo też oceniono - jako niezasadne - stanowisko skarżącego o braku podstaw do usunięcia przez niego spornej nieprawidłowości.
Zgodnie z § 17 rozporządzenia w sprawie opracowań, po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. W § 20 tego rozporządzenia przewidziano, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. W § 21 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opracowań prawodawca nałożył zaś na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek przekazania do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oryginału dokumentacji, o której mowa w § 20, w formie i zakresie przewidzianym odrębnymi przepisami.
Zgodnie natomiast z § 61 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wykonuje się w celu sporządzenia operatu geodezyjnego, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności mapy obrazującej położenie i kształt obiektów budowlanych oraz sposób zagospodarowania i ukształtowania terenu po zakończeniu procesu budowlanego. Na treść dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów obiektów ewidencji gruntów i budynków składają się m.in. wykazy zawierające pola powierzchni obiektów obszarowych objętych pomiarem (działek ewidencyjnych, konturów użytków gruntowych, konturów klas gleboznawczych, klasoużytków i budynków - § 65 ust. 1 pkt 3).
Jak już wyżej wskazano, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie zaś do § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EGiB, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
Z cytowanych wyżej przepisów wynika więc, że starosta ma obowiązek podejmowania działań przewidzianych prawem w celu utrzymywania w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1683/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, z uwagi na fakt, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w tych zbiorach, prawodawca nałożył na wykonawców prac geodezyjnych obowiązek przekazywania właściwemu organowi aktualnych i odzwierciedlających stan rzeczywisty danych z prac geodezyjnych. Skoro z § 20 rozporządzenia w sprawie opracowań wynika wprost, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu, to niezależnie od zakresu umowy zawartej przez skarżącego z ZGK, winien on był uzupełnić złożoną dokumentację również o wykaz zmian budynkowych.
Obowiązek taki wynika również z § 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów, zgodnie z którymi całość dokumentacji zawierającej rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje się do PZGiK. W skład operatu technicznego wchodzą m.in. wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Skoro skarżący nie uzupełnił spornego braku, to organy administracji trafnie odmówiły przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych, powstałych w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego prac geodezyjnych.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.