Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Przedsiębiorstwo A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr XLIII/490/98 z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych poprzez zaniechanie publikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Spółka powołała się na interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikający z tego, że jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości należącej do Gminy A i oddanej przez gminę do użytkowania wieczystego. Skarga została wniesiona do Sądu po uprzednim wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił żadnej odpowiedzi.
W czasie podejmowania uchwały ustawa o gospodarce nieruchomościami dawała gminom możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej.
W zaskarżonej uchwale rada ustaliła wyższe stawki procentowe, zaś w § 4 uchwały postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Zapis ten narusza art. 88 Konstytucji stanowiący, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Uchwała stanowi prawo miejscowe i zaniechane jej publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi rażące naruszenie prawa, zgodnie bowiem z treścią art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy, a w dzienniku tym ogłasza się przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą.
Wobec tego ogłoszenia uchwały na tablicy ogłoszeń nie można uznać za spełnienie ustawowego wymogu publikacji, który uzależnia od tej czynności skutek w postaci wejścia w życie przepisów prawa. Powyższą argumentację w ocenie skarżącej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 152/13.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały nie wszystkie przepisy gminne podlegały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jedynie te, co do których odrębna ustawa określała zakres ich publikacji. Na dzień oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinien istnieć przepis prawa wyraźnie wskazujący, że uchwała wydana na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega publikacji w dzienniku urzędowym, a przepisu takiego nie było. Skoro uchwała przewidywała w § 4 ogłoszenie na tablicy ogłoszeń urzędu miasta, to zostały spełnione warunki dotyczące ogłaszania przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem uchwały w przypadku uwzględnienia skargi stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części, albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powyższe unormowanie wynika z treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.).
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu podkreślić należy, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi poprzez to, że skarga poprzedzona została wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, a termin do jej wniesienia został zachowany. Uchwała w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy była w czasie jej uchwalania przepisem gminnym (obecnie aktem prawa miejscowego), a skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały z uwagi na użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących mienie gminy.
Zaskarżona uchwała ogłoszona została poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, wynika to nie tylko z treści § 4 uchwały, ale również z końcowej treści odpowiedzi na skargę.
W tej sytuacji należy rozważyć, czy jej zapisy mogą obowiązywać, wcześniej jako przepisy gminne, a obecnie jako prawo miejscowe pomimo braku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 25 lutego 1998 r. i jej zgodność z prawem należy oceniać według stanu prawnego obowiązujące w tym właśnie dniu.
Przepis art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 123), stanowił, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą. Identyczne sformułowanie zawarte było również w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 71, poz. 421), gdyż w § 5 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia stwierdzono, że w dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne, w zakresie określonym odrębną ustawą.
Wobec treści obu powołanych przepisów prawa, których naruszenie zarzucono w skardze, stwierdzić należy, iż prawo obowiązujące w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 25 lutego 1998 r. nie wymagało, aby wszystkie przepisy gminne były publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a tylko te, których publikację przewiduje odrębna ustawa.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr. 115, poz. 741) i w tym przepisie nie został zawarty nakaz publikacji uchwały (wydanej na jego podstawie) w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na przepis nakazujący publikację przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wskazuje także skarżąca Spółka.
Z przedstawionymi wyżej przepisami prawa w spójności pozostawały przepisy ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74). Artykuł 40 ust. 1 ustawy samorządowej stwierdzał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Natomiast z treści art. 42 ust. 1 tejże ustawy wynikało, iż przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej.
Tak więc i z przepisów tej ustawy obowiązujących w lutym 1998 r. wynika, że zasadą było ogłaszanie przepisów gminnych w inny sposób niż przez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, która była możliwa wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowiły.
Odnosząc się obecnie do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że unormowanie to stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Tak wiec Konstytucja nie nakazuje publikacji aktu prawa miejscowego, a jedynie jego ogłoszenie. Z ustępu 2 art. 88 Konstytucji wynika, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a bez wątpienia w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały była to ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, która nakazywała publikowanie przepisów gminnych w dziennikach urzędowych tylko w zakresie określonym odrębną ustawą. Natomiast formy publikacji przepisów gminnych określone zostały w art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przedstawiona sytuacja prawna uległa zmianie ponad dwa lata po podjęciu zaskarżonej uchwały, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 719).
W art. 13 tej ustawy przyjęto, że w dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zmienił swą treść również art. 42 ustawy samorządowej (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718), który stanowił, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jest jednak przepisów, które nakazywałyby ogłaszanie przez publikację aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) wydanych przed wejściem w życie powoływanej ustawy.
Tak więc w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uchwała Rady Miejskiej w Nr XLIII/490/98 z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy została w sposób prawidłowy ogłoszona i nie utraciła tej prawidłowości po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe stwierdzenie potwierdzić można powołując się na zapis art. 106 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), w którym stwierdzono, że wojewodowie ustalą i ogłoszą w terminie do 31 marca 1999 r. wykazy aktów prawa miejscowego wydanych przez dotychczasowych wojewodów i nadal obowiązujących na obszarze województwa lub jego części. Akty nie zamieszczone w wykazie tracą moc z dniem ogłoszenia wykazu.
Odnosząc się to przywoływanego w skardze wyroku W.S.A. w Łodzi w sprawie II SA/Łd 152/13, stwierdzić należy, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było wydanie jej bez podstawy prawnej.
Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.ps.a. skargę oddalił.