Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia ‘[...]" r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy (dalej też jako: organ I instancji), działając z upoważnienia Starosty, uznał K. M. za osobę bezrobotną i przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 czerwca 2015 r. na okres 365 dni.
Następnie, decyzją z dnia "[...]" r. organ pierwszej instancji orzekł, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm., dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia lub ustawa) o utracie przez K. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 16 listopada 2015 r. oraz utraty z tym dniem prawa do zasiłku. Decyzji tej został jednocześnie nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ze złożonych przez stronę dokumentów wynika, iż bezrobotna podjęła zatrudnienie, co powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu K. M. zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie. Wskazała, że podpisanie przez nią umowy agencyjnej nie jest równoznaczne z podjęciem innego zatrudnienia. Oświadczyła, że pracy zarobkowej nie wykonywała i nie wykonuje. Zawarcie umowy agencyjnej tylko w celu odbycia stosownych szkoleń, dla zdobycia uprawnień, bez żadnego wynagrodzenia, nie jest wykonywaniem pracy zarobkowej. Podniosła, że pracę taką będzie mogła podjąć dopiero po zarejestrowaniu działalności gospodarczej, gdyż tego wymagają przepisy prawa, co potwierdza w wydanym zaświadczeniu multiagencja ubezpieczeniowa, z którą została podpisana umowa.
Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda (dalej też jako: Wojewoda, organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję będąca przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, który był bezsporny. Stwierdził, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wobec ustalenia, że skarżąca w związku z podpisaniem umowy o wykonywanie czynności agencyjnych, od dnia 16 listopada 2015 r. nie spełnia przesłanek osoby bezrobotnej określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2, organ prawidłowo orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, na zasadzie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Wojewoda wskazał, że definicja osoby bezrobotnej zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, aby można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego.
Druga część zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest możliwe odstąpienie od tych wymogów, nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Organ podkreślił, iż status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także nie wykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nie uzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia.
Powołano się na zakaz świadczenia innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy konkludując, iż bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu. Odnosząc się do zarzutu strony, iż wykonanie zawartej umowy o wykonywanie czynności agencyjnych nie miało charakteru pracy zarobkowej, organ odwoławczy wskazał, że przy analizie prawa do statusu bezrobotnego nie ma znaczenia kwestia wysokości uzyskanego przez skarżącego w ramach zawartej umowy o dzieło przychodu, w niniejszym przypadku umowy o wykonywanie czynności agencyjnych. O uznaniu za osobę bezrobotną nie decyduje bowiem charakter wykonywanej pracy zarobkowej ani to, czy przynosi ona wymierny dochód, lecz sam fakt podjęcia w tym przypadku innej pracy zarobkowej, w rozumieniu definicji określonej w ustawie. Sam fakt zawarcia umowy zlecenia lub agencyjnej bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej.
W skardze na tę decyzję K. M., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. wskazując, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz powołane przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organy bezpodstawnie pozbawiły skarżącą statusu osoby bezrobotnej tylko na tej podstawie, że strona złożyła ona w Powiatowym Urzędzie Pracy umowę o wykonywanie czynności agencyjnych, której faktycznie nie wykonywała, co wynika z przedłożonego przez nią zaświadczenia. Zarzuciła, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do, podnoszonych w odwołaniu, kwestii związanych z brakiem możliwości wykonywania przez skarżącą umowy, z uwagi na wymogi stawiane przez obowiązujące przepisy prawa cywilnego regulujące umowę agencyjną.
Podniosła, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie zostały w niniejszej sprawie zinterpretowane zgodnie z wykładnią funkcjonalną i systemową, wskazując na niespójność przepisów ustawy o promocji zatrudnienia z przepisami Kodeksu cywilnego, które przewidują, że umowa agencyjna może być zawarta tylko między przedsiębiorcami. Zatem można byłoby uznać skarżącą za bezrobotną tylko wtedy, gdyby była wpisana do rejestru przedsiębiorców. Skoro nie posiadała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to nie mogła podjąć i wykonywać zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie zawartej umowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Wojewoda przywołał przepisy prawa, które regulują instytucje umowy agencyjnej zawarte m.in. w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym wskazując na różnice pomiędzy agentem ubezpieczeniowym a osobami fizycznymi wykonującymi czynności agencyjne. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że umowa zawarta pomiędzy K. M. a przedsiębiorcą spółka A nie jest umową agencyjną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, a w istocie stanowi ona umowę cywilnoprawną zawartą ze spółką (agentem) w celu wykonywania czynności agencyjnych na rzecz towarzystw ubezpieczeniowych, z którymi spółka ta zawarła umowy o świadczenie pośrednictwa ubezpieczeniowego (czyli umowy agencyjnej).
W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Ponadto ustosunkowała się to twierdzeń strony przeciwnej odnoszących się do oceny umowy zawartej przez skarżącą. Zgodziła się z organem II instancji, iż umowa ta nie jest umową agencyjną w rozumieniu przepisów k.c. oraz ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym lecz umową cywilnoprawną zawartą między agentem a Panią M. w celu wykonywania czynności agencyjnych na rzecz towarzystw ubezpieczeniowych, z którymi agent zawarł umowę agencyjną. Wskazała, iż przedmiotowa umowa nie jest umową agencyjną zawartą w celu wykonywania pośrednictwa ubezpieczeniowego zgodnie z przepisami ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, ponieważ K. M. nie zawiera tej umowy z zakładem ubezpieczeń, lecz z firmą wykonującą pośrednictwo ubezpieczeniowe czyli z agentem ubezpieczeniowym.
Nie można jednak umowie tej zarzucić tego, że nie jest ona umową agencyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Jest to umowa cywilna mieszana, zawierającą elementy umowy agencyjnej. Umowa ta jest nazwana umową o wykonywanie czynności agencyjnych i jak wynika z ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym umowę taką może zawrzeć agent ubezpieczeniowy z osobami fizycznymi - umowę cywilną lub umowę o pracę, ale jak widać z treści umowy zawartej z Panią K. M. umowa taka może zawierać również cechy umowy agencyjnej. Ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym odróżnia, jak to stwierdziła strona przeciwna agenta od osoby wykonującej czynności agencyjne, ale tylko w rozumieniu ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym (według której agentem ubezpieczeniowym jest tylko ten agent, który zawarł umowę bezpośrednio z zakładem ubezpieczeniowym), ale nie w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Wskazano na konkretne postanowienia umowy, które – zdaniem pełnomocnika – noszą cechy umowy agencyjnej.
Podniesiono, że warunkiem wykonywania przez K. M. pracy zarobkowej na podstawie umowy cywilnoprawnej, którą podpisała było podjęcie działalności gospodarczej. Samo zawarcie umowy cywilnej o takiej treści nie jest żadnym dowodem na wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy cywilnej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i bezrobociu. Zatem, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, brak było podstaw do pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Skarżąca na podstawie zawartej umowy musi dokonać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, aby móc podjąć wykonywanie czynności agencyjnych. Nadto z ustawy wynika, że samo zawarcie umowy nie jest podstawą do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej; warunkiem sine qua non jest " wykonywanie pracy zarobkowej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U z 2014 r. poz. 1647).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem i orzekając na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, może wyeliminować zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia, iż został on wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.). Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność ich uchylenia.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem słuszny okazał się zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności wynikających z akt administracyjnych, mających wpływ na ocenę, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki obligujące organ do pozbawienia skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Pojęcie osoby bezrobotnej zostało zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Rację ma Wojewoda, iż definicja tam zawarta określa przesłanki pozytywne (warunki, które muszą być spełnione, aby można było uzyskać /zachować/ status bezrobotnego) oraz przesłanki negatywne czyli okoliczności, które uniemożliwiają nabycie /zachowanie/ tego statusu. Oczywistym jest także i to, że przesłanki ustawowe muszą być spełnione łącznie a wystąpienie którejkolwiek negatywnej przesłanki wymienionej w wymienionym art. 2 ust.1 pkt 2 obliguje organ do wydania decyzji o pozbawieniu bezrobotnego tego statusu.
Bezrobotnym bowiem może być tylko osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, określonych w art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy, wynika z art. 33 ust.4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia.
W rozpoznawanej sprawie jednakże organ zatrudnienia zastosował wymieniony przepis z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pomiędzy organem a K. M. było to, czy skarżąca wykonywała inną pracę zarobkową, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych niewątpliwie wynika, iż w dniu 16 listopada 2015 r. zawarła ona umowę ze spółką prawa handlowego. Umowa ta została nazwana umową o wykonywanie przez Doradcę czynności agencyjnych na rzecz Towarzystw Ubezpieczeniowych, z którymi spółka ta zawarła umowy o świadczenie pośrednictwa ubezpieczeniowego. Organy administracyjne uznały, iż samo podjęcie i wykonywanie zatrudnienia na podstawie tej umowy, w świetle definicji ustawowej, stanowi inną pracę zarobkową. Natomiast fakt nieuzyskiwania dochodu lub uzyskiwania niskiego dochodu z tego tytułu nie ma znaczenia przy ocenie czy skarżąca wykonywała inną pracę zarobkową.
Z twierdzeniem takim można by się zgodzić, ale tylko pod warunkiem, że fakt wykonywania innej pracy zarobkowej nie budziłby żadnych wątpliwości. Zgodnie z definicją innej pracy zarobkowej, zawartą w art.2 ust. 1 pkt 11 ustawy, jest nią wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Ustawodawca wymienia w wymienionym przepisie rodzaje umów cywilnoprawnych, których wykonywanie jest traktowane jako wykonywanie innej pracy zarobkowej. Nie oznacza to, że inne umowy cywilnoprawne, w tym umowy nienazwane, nie mieszczą się w ramach tejże definicji.
Należy jednak zwrócić uwagę na to, że przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Albowiem istotnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia. I nie chodzi tu o wolę deklarowaną przez bezrobotnego ale o gotowość rzeczywistą. W tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Organy orzekające w sprawie uznały, iż samo zawarcie przez skarżącą umowy o wykonywanie czynności agencyjnych stanowiło podstawę do utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowiska tego nie podziela. Zważyć trzeba, iż w znaczeniu słownikowym wykonywać to znaczy m.in. urzeczywistniać, realizować, przeprowadzać, materializować, spełniać. O tym, czy umowa jest wykonywana nie świadczy tylko jej treść lecz to, czy faktycznie jest ona realizowana.
W tym zakresie organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń mimo, że strona już w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że pracy na podstawie zawartej umowy nie świadczyła. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, które miały zastosowanie w sprawie. Jednakże poza stwierdzeniem, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż od dnia 16 listopada 2015 r, t.j. od dnia zawarcia umowy, skarżąca nie spełniała warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej, Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących tego, że umowa nie była wykonywana. W okolicznościach sprawy ma to istotne znaczenie, gdyż z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, czy poza podpisaniem przedmiotowej umowy, organ brał pod uwagę inne okoliczności, które w jego ocenie, stanowiły przesłankę utraty statusu osoby bezrobotnej.
Każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną, co wymaga od organów uwzględnienia w każdym przypadku jej odrębności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1503/14 (dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wskazał, iż "W kontekście realizacji art. 8 k.p.a., uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę. Nie może ono być sformułowane ogólnikowo." Uzasadnienie decyzji nie może ograniczyć się do przytoczenia stanu faktycznego i stanu prawnego. Z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika bowiem, iż obowiązkiem organu jest nie tylko przytoczenie przepisów prawa ale też wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przez co należy rozumieć wskazanie dlaczego w realiach konkretnej sprawy mają zastosowanie konkretne przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy natomiast winno ponadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w odpowiedzi na skargę w sposób obszerny ustosunkował się do charakteru prawnego umowy, którą zawarła skarżąca. W toku postępowania administracyjnego natomiast nie zostały usunięte braki w zakresie ustaleń i oceny, czy umowa ta była rzeczywiście wykonywana i po jej podpisaniu strona pozostawała w gotowości do podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu zaś, przesłanką utraty statusu osoby bezrobotnej może być, nie samo zawarcie umowy cywilnoprawnej, lecz utrata gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, będąca następstwem wykonywania takiej umowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie doszło do rozstrzygnięcia bez wszechstronnego i wnikliwego rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonego wyczerpującym jego zebraniem oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych.
Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokładnie ustalić stan faktyczny w opisanym zakresie i ocenić materiał dowodowy, zgodnie z przedstawionymi wskazaniami, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału, w oparciu o powołane normy prawa materialnego, rozstrzygnąć sprawę a wyniki tego rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku
O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego, Sąd orzekła na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.