Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2003 r. do Burmistrza Miasta S. wpłynął zarzut S. K. do projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. - ul. "[...]". Składający zarzut, podnosząc, iż jest właścicielem działki oznaczonej nr 250/13, na której zlokalizowany jest budynek, gdzie prowadzi działalność gospodarczą o charakterze usługowo-gastronomicznym, wniósł o zmianę ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do wskazanej działki poprzez zaliczenie jej do ustaleń funkcji U3, tj. terenu o funkcji usługowej z możliwością lokalizacji mieszkań. Uzasadniając swój wniosek, S. K. wskazał, iż chciałby w przyszłości rozbudować wskazany budynek i przeznaczyć piętro oraz poddasze na pokoje hotelowe. Projektowi temu stoją jednak na przeszkodzie obecnie przyjęte ustalenia.
Uchwałą Nr "[...]" z dnia 27 listopada 2003 r. Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717), odrzuciła zarzut do projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. - ul. "[...]" złożony przez S. K., a ponadto zarzuty złożone przez H. i Z. M. oraz M. M., B. H., R. S., K. S., M. S. i E. L. W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały, Rada wyjaśniła, iż w ustaleniach projektu zmian w planie wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 28 października 2002 r. do 27 listopada 2002 r. przedmiotowy teren, zgodnie z wolą właścicieli przeznaczony został pod zabudowę mieszkalno-usługową.
W dniu 31 stycznia 2003 r. Rada Miejska w S. uwzględniła jednak zarzut złożony przez J. N., co spowodowało ponowną zmianę funkcji terenu z funkcji mieszkalno-usługowej na przemysłowo-składową. Działka, w stosunku do której Rada uwzględniła zarzut, położona jest wewnątrz kwartału urbanistycznego, otoczona nieruchomościami, których właściciele (użytkownicy wieczyści) wnoszą obecne zarzuty. Odmawiając uwzględnienia zarzutu S. K., Rada wskazała, że nie można w zabudowie mieszkalno-usługowej stworzyć wewnętrznej enklawy o funkcji zwiększającej uciążliwości dla sąsiedztwa.
W skardze z dnia 9 stycznia 2004 r. S. K., podnosząc, iż Rada Miejska w S. naruszyła swoim działaniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały. Wskazał, że na spotkaniu w dniu 4 kwietnia 2002 r., zorganizowanym w trakcie postępowania planistycznego, wszyscy jego uczestnicy zgodzili się na wprowadzenie na terenie, na którym zlokalizowana jest jego działka, funkcji mieszkalno-usługowej, która dopuszczała adaptację inwestycji gastronomiczno-hotelowej skarżącego. Uwzględnienie na sesji Rady Miejskiej w dniu 31 stycznia 2003 r. zarzutu do projektu planu prowadzącego do zmiany funkcji wskazanego terenu na przemysłowo-składową, uniemożliwia natomiast skarżącemu prowadzenie i rozszerzenie działalności gospodarczej. Podniósł, iż w 1999 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w 2000 r. pozwolenie na budowę budynku usługowego branży gastronomicznej.
W marcu 2002 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie części niskiego parteru, gdzie prowadzi działalność gospodarczą. Obecnie zamierza oddać do użytkowania parter, również przeznaczony na działalność gastronomiczną, natomiast poddasze zamierza przekształcić i zaadaptować na cele hotelowe, co będzie niemożliwe w przypadku uchwalenia zmiany planu. Wskazał ponadto na niesprawiedliwość polegającą na przyjęciu przez Radę zmian w planie wyłącznie z uwzględnieniem interesu właściciela działki przemysłowej.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, wniosła o jej oddalenie. Wskazała jednocześnie, iż wprowadzenie dla terenu funkcji przemysłowo-składowej nie narusza nabytych uprawnień skarżącego. W wyniku prac planistycznych dokonano bowiem jedynie uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu, natomiast wiodąca funkcja terenu nie została zmieniona.
W dniu 18 maja 2004 r. swój udział w sprawie w charakterze uczestnika zgłosił J. N., właściciel działki nr 251/7 przy ul. "[...]" w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wydana została z naruszeniem prawa.
Wskazać należy, iż w świetle przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sytuacji odrzucenia zarzutów na radzie gminy spoczywa obowiązek przytoczenia w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych i prawnych sprawy, przekonująco uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Zgodnie też ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi zarzutami do projektu planów miejscowych. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym praw własności oraz dorobku życiowego.
Rada gminy, rozpatrując zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązana jest zatem ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut (tak orzekł Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 26/02 oraz z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt IIIRN192/00).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi natomiast podstawę stwierdzenia jej nieważności.
Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie, ustalenia faktyczne i prawne przytoczone przez Radę Miejską w S. w uchwale wydanej w efekcie rozpatrzenia zarzutu skarżącego do projektu zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. - ul. "[...]" są niepełne. Uzasadniając podstawy odrzucenia zarzutów, Rada wskazała bowiem tylko ogólnie, powołując się na zasady konstruowania planów miejscowych, iż nie jest możliwe stworzenie wewnętrznej enklawy o funkcji zwiększającej uciążliwości dla sąsiedztwa w zabudowie mieszkalno-usługowej.
W ocenie Sądu, z treści tego uzasadnienia, wspólnego dla wszystkich, których zarzuty zostały odrzucone na mocy przedmiotowej uchwały, nie wynika, aby Rada indywidualnie rozpatrzyła każdy wniesiony zarzut, analizując interes prawny każdego składającego zastrzeżenia do projektu zmian planu miejscowego. W treści tego uzasadnienia Rada nie odniosła się bowiem do zarzutów skarżącego wykazujących, iż obecny projekt zmiany planu miejscowego całkowicie eliminuje i wyłącza realizację planowanej przez niego inwestycji zmierzającej do rozwinięcia prowadzonej dotychczas, na działce objętej projektem zmian, działalności o charakterze usługowo-gastronomicznym. Nie wyjaśniła również wyczerpująco i przekonująco, dlaczego brak jest podstaw do włączenia działki skarżącego do terenu o funkcji usługowej. Rada wskazała wprawdzie, iż zmiana dotychczasowej funkcji terenu z mieszkalno-usługowej na przemysłową-składową nastąpiła w efekcie uwzględnienia w dniu 31 stycznia 2003 r. zarzutu złożonego przez J. N. i wskazała, że w tej sytuacji uwzględnienie zarzutu skarżącego byłoby sprzeczne z zasadami konstruowania planów miejscowych, jednakże uzasadnienie takie należy uznać za niewystarczające i arbitralne, tym bardziej, że Rada nie wyjaśniła jednocześnie dlaczego interes jednego właściciela działki, objętej projektem zmian, stawia ponad interesem pozostałych właścicieli.
Zauważyć natomiast należy, iż przysługujące radzie gminy, w ramach procedury planistycznej, prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest władztwem absolutnym, co oznacza, że z uprawnienia tego rada nie może korzystać w sposób dowolny.
Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych w zaskarżonej uchwale, w odniesieniu do mających indywidualny charakter zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w zarzucie, wyłącza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem w uchwale odrzucającej zarzut pominięto je milczeniem, to oczywistym jest, iż nie można rozważać, czy odrzucenie zarzutu było uzasadnione. Dodać jednocześnie należy, iż w oparciu o przedłożone akta, Sąd nie jest w stanie ustalić, czy wprowadzona dla spornego terenu funkcja przemysłowo-składowa pozostaje, jak twierdzi Rada w odpowiedzi na skargę, w zgodzie z jego wiodącą funkcją i nie narusza nabytych uprawnień skarżącego. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób oczywisty jaka jest ta funkcja.
Tym samym, w uzasadnieniu podjętej ponownie uchwały, Rada Miejska powinna powołać się na przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując określone rozwiązanie planistyczne oraz, w przypadku nie znalezienia podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, wyczerpująco wyjaśnić powody, dla których nie jest możliwe przyjęcie przedstawionej przez niego propozycji zmiany. W toku ponownego rozpoznawania zarzutu, Rada Miejska powinna również starannie wyważyć wszelkie interesy, zarówno publiczne, jak i prywatne.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.