Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchyliło decyzję z dnia "[...]" r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którą organ I instancji odmówił przyznania J. K. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką i orzekło co do istoty w ten sposób, że:
- 1. odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r.;
- 2. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 poz. 2220, dalej jako: "u.ś.r."). Wskazało, że w sprawie spełnione zostały pozytywne przesłanki do ubiegania się przez skarżącą o wnioskowane świadczenie. Ustalono, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem z 31 sierpnia 2018 r., na okres do 31 sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., związanej z datą powstania niepełnosprawności. Wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu, która została uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wniosek skarżącej należy rozpatrywać z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej Kolegium wywiodło, że jedyną przeszkodą, na którą słusznie powołał się organ I instancji, był fakt uprawnienia skarżącej – na podstawie decyzji z "[...]" r. - do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Kolegium wskazało, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika wprost, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak długo zatem jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu tego świadczenia, na gruncie regulacji związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego istnieje przeszkoda do przyznania tego właśnie świadczenia. Możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wobec niezaistnienia podstaw z art. 32 u.ś.r., pozostawiona jest wyłącznie woli strony, która nadto zgodnie z art. 27 ust. 5 może dokonać wyboru jednego ze świadczeń objętych systemem ustawy.
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie strona złożyła co prawda oświadczenie, iż rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże z momentem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie żądanie wniosku jest niemożliwe do uwzględnienia przez organy z przyczyn podanych powyżej. W tej sytuacji przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia istniała w okresie od momentu złożenia wniosku do dnia 31 października 2019 r., tj. do momentu, w którym uprawnienie do specjalnego zasiłku zostało ustalone. Przeszkoda ta przestała istnieć począwszy od 1 listopada 2019 r., bowiem decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłki opiekuńczego na okres zasiłkowy od 1 listopada 2019 r. nie została wydana. Osoba sprawująca opiekę nie ma zatem ustalonego prawa do tego świadczenia. Dlatego orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. i przyznano świadczenie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r., w związku z art. 24 ust. 4 u.ś.r., gdyż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony do 31 sierpnia 2020 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca do 31 października 2019 r. i ustalenie na jej rzecz wnioskowanego świadczenia od dnia 1 lipca 2019 r. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że we wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Dlatego uważa, że nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia do dnia 31 października 2019 r., tj. do dnia do którego obowiązywała decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą. Wbrew stanowisku skarżącej organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Prawidłowo zatem Kolegium dostrzegło konieczność uchylenia najpierw decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za okres objęty przedmiotowym wnioskiem. Decyzja ta jako ostateczna, miała charakter wiążący, a uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak stanowi art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a"), który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy. Stosownie do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklarowała skarżąca we wniosku. Potwierdza to m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna.
W warunkach niniejszej sprawy żaden z organów nie pouczał skarżącej o konieczności uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż skarżąca złożyła taki wniosek razem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkując go przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji mógł wprawdzie po weryfikacji przesłanek, tego samego dnia uchylić prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i następnie przyznać skarżącej odpowiednio prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak stanął na stanowisku, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W takiej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, jej wniosek o ewentualnej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stawał się bezprzedmiotowy. Na skutek bowiem wniesienia odwołania, właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stał się organ II instancji, który nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, której nie wydał.
Organ odwoławczy nie mógł też zwrócić sprawy organowi I instancji w sytuacji stwierdzenia jedynie błędów natury prawnej. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej.
W związku z tym Kolegium nie mogło zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z nakazem uchylenia decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która wygasła z dniem 31 października 2019 r. W świetle obowiązujących przepisów tylko skarżąca mogła podjąć skutecznie działanie zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgłoszenie w tym przedmiocie wniosku przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem uprzedniego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skarżąca zastrzegła w piśmie z 25 lipca 2019 r. (k. 32-33 akt administracyjnych), okazało się jednak bezskuteczne z uwagi na odmowne stanowisko organu I instancji.
Organ odwoławczy pominął jednak, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, adresowane do organu I instancji z 23 października 2019 r. (k. 46), w którym kategorycznie wskazała, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby wniosek ten został rozpatrzony merytorycznie przez organ I instancji w procesowej formie decyzji administracyjnej. Kolegium nie odniosło się w ogóle do tej kwestii i nie rozważyło, czy złożenie przez skarżącą takiego skonkretyzowanego już wniosku przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może mieć wpływ na wynik sprawy i czy należy oczekiwać na rozpatrzenie tego wniosku w formie decyzji administracyjnej. Nie ustalono, czy taka decyzja została wydana. Takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do strzeżenia praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony.
Dostrzec należy natomiast, że do czasu załatwienia wniosku skarżącej z 23 października 2019 r. nie można przesądzić skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia, a tym samym rozstrzygnąć o prawie skarżącej do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres podany w oświadczeniu o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Właściwy organ, do którego została skierowana rezygnacja musi rozstrzygnąć ten wniosek. Treść wydanej w tym przedmiocie decyzji wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja taka dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego i Sąd nie jest uprawniony na obecnym etapie do formułowania ocen prawnych dotyczących wskazanego oświadczenia.
W związku z powyższym Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w pkt 1. zaskarżonej decyzji jest przedwczesne i z tego powodu orzekł jak w pkt 1/ sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).