Uzasadnienie
Z przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" (dalej zwana Radą Gminy) podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie geodezyjnym "[...]" (dalej zwaną uchwałą lub planem).
Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody (dalej zwanego organem nadzoru) do tutejszego Sądu, w której organ nadzoru zażądał stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że procedura prac planistycznych, w wyniku której uchwalono plan, rozpoczęta została w dniu 21 grudnia 2009 r. na skutek podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że czynność ta miała miejsce pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jaka dokonana została mocą ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U nr 130, poz. 871; dalej zwana ustawą nowelizującą). Przytaczając brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ nadzoru uznał, że do oceny prawnej zaskarżonej uchwały stosować należy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r., to jest przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
Podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu wówczas obowiązującym, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego, obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Wskazał przy tym na sprzeczność z tym przepisem regulacji zawartej w § 33 zaskarżonej uchwały, w świetle którego, uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stwierdził, że regulacja ta narusza art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, a okoliczność ta powoduje, że uchwała nie może wejść w życie w terminie określonym przez Radę Gminy. Dodał, że wobec brzmienia cytowanego art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest możliwości określenia terminu wejścia w życie, przy posłużeniu się przepisami ustawy.
Ponadto, organ nadzoru wskazał na wadliwość zaskarżonej uchwały także w jej postanowieniach szczegółowych. Podał, że w treści § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Rada Gminy postanowiła, że "dla urządzeń i budowli infrastruktury technicznej, możliwe jest lokalizowanie ich na wszystkich terenach, w tym poza określonymi w planie liniami zabudowy - o ile nie narusza to przepisów odrębnych", zaś w treści § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy wskazała, że "dla urządzeń i budowli infrastruktury technicznej nie obowiązują ograniczenia wynikające z ustalonych dla poszczególnych terenów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu".
W ocenie organu nadzoru, powołane przepisy w sposób istotny naruszają prawo, to jest § 4 pkt 9 a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ nadzoru zauważył, że przyjęty przez Radę Gminy plan, nie określa ani rodzaju urządzeń i obiektów, o których mowa w § 4 pkt 9 a) rozporządzenia i § 5 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały, ani też ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Stwierdził, że rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów.
Podniósł, że dopuszczenie lokalizacji na całym obszarze objętym planem, wszelkich obiektów infrastruktury technicznej (budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego są m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody), może w skrajnej sytuacji doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu. Skonstatował, że regulacje zawarte w § 5 pkt 2 i pkt 3 uchwały, prowadzą do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. tereny zabudowy zagrodowej i tereny infrastruktury technicznej).
Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły także regulacje zawarte w § 10 ust. 2 pkt 6 oraz pkt 7 zaskarżonej uchwały, w których Rada postanowiła, że w odniesieniu do systemów komunikacji na obszarze objętym opracowaniem planu, dopuszcza się obsługę komunikacyjną wyznaczonych w planie terenów z terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KD-W pod warunkiem jego przebudowy na warunkach zarządcy drogi krajowej. Natomiast odnośnie do § 10 ust. 2 pkt 7 dopuszczono obsługę komunikacyjną wyznaczonych w planie terenów z terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KD-D za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej, z jednoczesnym zamknięciem istniejących zjazdów na tym odcinku drogi.
W ocenie skarżącego, wprowadzenie w miejscowym planie zapisów uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie, biorące udział w procesie realizacji inwestycji prowadzi do istotnego naruszenia prawa. Władztwo planistyczne gminy oznacza miedzy innymi, że rada gminy może określić zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może ona scedować tych uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tych zasad innym podmiotom.
Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły także regulacje zawarte w § 10 ust. 1 pkt 6 lit. c) i lit. d) zaskarżonej uchwały, w których Rada Gminy wprowadziła zakaz odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych oraz zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Organ nadzoru ocenił bowiem, że regulacje te stanowią naruszenie przepisów odrębnych wyższego rzędu, to jest: art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250) oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).
Wskazał, że z analizy dokumentacji prac planistycznych zaskarżonej uchwały oraz załączników wynika, że tereny objęte opracowaniem, przewidziane pod zabudowę, stanowią tereny niezainwestowane i nieuzbrojone. Uznał, że skoro w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, brak było możliwości podłączenia nieruchomości położonych w obszarze opracowania do sieci gminnej, to nieuprawnione było formułowanie zakazów odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych oraz lokalizacji na nieruchomościach przydomowych oczyszczalni ścieków.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...] wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, uznając za w pełni zasadne zarzuty podniesione przez organ nadzoru. Poinformował także o przystąpieniu do prac planistycznych mających na celu naprawienie zaistniałej sytuacji legislacyjnej, czego wyrazem jest opublikowanie w dniu 27 kwietnia 2016 r. w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie ogłoszenia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga organu nadzoru jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie geodezyjnym "[...]". Jak wynika z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, uchwała ta została przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy w dniu 7 marca 2016 r. (k. 7 akt sądowych). Skarga organu nadzoru została zaś sporządzona w dniu 11 kwietnia 2016 r. i wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 19 kwietnia 2016 r. Zestawienie tych dat pozwala na przyjęcie, że wniesienie przez organ nadzoru skargi do tutejszego Sądu na uchwałę Rady Gminy nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru.
Tym samym, skarga organu nadzoru na tą uchwałę jest dopuszczalna, przy czym uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru w całości. Wzorzec kontroli tej uchwały wyznacza zakres regulacji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), w świetle którego, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednak, jak słusznie podniósł organ nadzoru, w związku z podjęciem przez Radę Gminy prac planistycznych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, do oceny legalności zaskarżonej uchwały stosować należy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r., to jest przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
W świetle bowiem art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, przy czym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Z akt sprawy wynika, że uchwałą nr "[...]" z dnia 21 grudnia 2009 r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym ‘[...]", co jest zgodne z art. 14 u.p.z.p. Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ, to jest radę gminy. Nie doszło do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki).
W ocenie Sądu, w zaskarżonych przez organ nadzoru przepisach planu, Rada Gminy dopuściła się jednak istotnego naruszenia zasad sporządzania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy przy tym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
W świetle powyższych rozważań za zasadne uznać należało wszystkie zarzuty organu nadzoru sformułowane w skardze względem uchwały Rady Gminy. Jak słusznie podniósł organ nadzoru, § 33 zaskarżonej uchwały, w świetle którego, "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa" pozostaje w sprzeczności z art. 29 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, stanowiącym wówczas, że "uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa".
Trafne jest także stanowisko organu nadzoru co do sprzeczności § 5 pkt 2 i pkt 3 uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). W treści § 5 pkt 2 uchwały, określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Rada Gminy postanowiła, że "dla urządzeń i budowli infrastruktury technicznej, możliwość lokalizowania ich na wszystkich terenach, w tym poza określonymi w planie liniami zabudowy - o ile nie narusza to przepisów odrębnych", zaś w treści § 5 pkt 3 uchwały, Rada Gminy wskazała, że "dla urządzeń i budowli infrastruktury technicznej nie obowiązują ograniczenia wynikające z ustalonych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu".
Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie zaś do § 4 pkt 9 lit. a) powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.
Słuszne są również zastrzeżenia organu nadzoru odnośnie do regulacji zawartych w § 10 ust. 2 pkt 6 oraz pkt 7 zaskarżonej uchwały, w których Rada postanowiła, że w odniesieniu do systemów komunikacji na obszarze objętym opracowaniem planu, dopuszcza się obsługę komunikacyjną wyznaczonych w planie terenów z terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KD-W pod warunkiem jego przebudowy na warunkach zarządcy drogi krajowej. Natomiast odnośnie do § 10 ust. 2 pkt 7 dopuszczono obsługę komunikacyjną wyznaczonych w planie terenów z terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KD-D za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej, z jednoczesnym zamknięciem istniejących zjazdów na tym odcinku drogi.
Sąd w powyższej kwestii w pełni podzielił argumentację organu nadzoru zawartą w skardze. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zapisów uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie, biorące udział w procesie realizacji inwestycji prowadzi do istotnego naruszenia prawa. Jak wskazał Wojewoda plan miejscowy musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, a także bez uzależnienia tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek przyszłych zdarzeń.
Jako prawidłowe ocenić należy także zastrzeżenia organu nadzoru formułowane względem regulacji zawartych w § 10 ust. 1 pkt 6 lit c) i lit d) uchwały, w których Rada Gminy wprowadziła zakaz odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych oraz zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Problematyka zawarta w tych przepisach uchwały została bowiem uregulowana w przepisach aktów wyższej rangi, to jest w: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz w § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Stosownie zaś do § 26 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.
Powołane przepisy (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 584/14 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.