Uzasadnienie
Rada Miasta Olsztyna (dalej jako: "Rada Miasta", "organ") 27 września 2017 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej jako: "u.p.z.p.", art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę nr XL/694/17 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A w A" (dalej jako: "uchwała", "plan").
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła spółka A (dalej jako: "Spółka") zaskarżając regulacje zawarte w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d), e) co do działki "[...]", obr. nr A "[...]" w zakresie ustaleń planu 1MW i domagając się w tym zakresie stwierdzenia nieważności uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny i art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i wprowadzenie wskaźników intensywności oraz zabudowy dla całej jednostki planistycznej, a nie poszczególnych działek budowlanych, co może powodować, że nieruchomości, których właścicielem jest Spółka nigdy nie zostaną zagospodarowane pomimo, że w części są one przeznaczone pod intensywną zabudowę wielorodzinną.
W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka jest właścicielem nieruchomości nr "[...]", obr. nr "[...]" A – cześć z tych działek znajduje się w jednostce planistycznej 1 MW. Wskazano również, że ustalenia planu miejscowego zasadniczo są zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które było przedmiotem oceny sądu administracyjnego w zakresie przyjętych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniono, że w studium przewidziano dla terenu na jakim znajdują się nieruchomości Spółki wysokość zabudowy: max 9 kondygnacji nadziemnych, intensywność zabudowy: min 1,2 - max 3,0, powierzchnia biologicznie czynna: min 30%.
Z kolei w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1 MW przewidziano jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi (§ 17 ust. 1 pkt 1 uchwały). Jeżeli chodzi o zasady kształtowania zabudowy to nieprzekraczalne jej linię muszą być zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wysokość zabudowy ma wynieść od 6 do 8 kondygnacji nadziemnych, dachy miałyby być płaskie, wskaźnik zabudowy ustalono maksymalnie na 0,26 terenu, a intensywność zabudowy ustalono na 1,2 - 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (§ 17 ust. 1 pkt 6 lit a-e uchwały). Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej to 30% (§ 17 ust. 1 pkt 6 lit f uchwały).
W ocenie Spółki, wskaźnik intensywności zabudowy został znacząco zmniejszony do tego przewidzianego w studium, a ponadto wprowadzono wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,26 liczony dla terenu, a nie działki budowlanej.
Spółka podniosła, że na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały dla jednostki planistycznej 1 MW naniesiono istniejący w dacie uchwalania planu budynek wielorodzinny, który został oddany do użytkowania w 2014 r. Wskaźnik zabudowy tego budynku nie jest odejmowany od maksymalnego wskaźnika liczonego dla terenu, co z kolei oznacza, że być może już w dacie podejmowania uchwały maksymalny wskaźnik został wykorzystany przez innego inwestora. Bowiem pod pojęciem terenu należy rozumieć obszar o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 17, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony jednym symbolem cyfrowym i literowym (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały).
Natomiast w § 2 ust. 4 pkt 6 uchwały przewidziano, że dla obszarów ustala się maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla działki budowlanej, a nie dla terenu jak ma to miejsce w § 17 uchwały. Zdaniem Spółki, gdyby kwestionowane wskaźniki odnosiły się do działki budowlanej, a nie terenu, Spółka mogłaby zagospodarować należące do niej nieruchomości. W przypadku braku tego odniesienia zagospodarowanie będzie niemożliwe bowiem w jednostce znajduje się już budynek wielorodzinny.
Spółka wskazała również, że gmina może samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasada równości wobec prawa wymaga, aby właściciele nieruchomości położonych na obszarze tej samej jednostki bilansowej, chcący korzystać z nieruchomości w taki sam sposób, zgodnie z jej przeznaczeniem, mieli taką samą sytuację prawną.
Zatem określenie wskaźników intensywności, a także zabudowy powinno odnosić się do poszczególnych działek budowlanych, a nie całej jednostki planistycznej z uwagi na to, że w rzeczywistości poszczególne parametry kształtujące zabudowę mogą być już skonsumowane na etapie uchwalania planu. Natomiast nabywca nieruchomości nie jest zobligowany do samodzielnego obliczania dla istniejących inwestycji wymienionych powyżej wskaźników. W tej sytuacji, zdaniem Spółki, postanowienia planu naruszają obowiązujące przepisy prawa. Spółka zarzuciła również, że nie wiadomo dlaczego wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony względem parametru wymienionego w studium w dolnych granicach, a nie w górnych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że ustalenia zaskarżonego planu są zgodne co do zasady ze studium. Wskazano także, że zacytowane przez Spółkę wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów wymienione w studium odnośnie obszaru objętego w zaskarżonym planie oznaczeniem 1 MW nie zostały w planie przekroczone. Natomiast w zakresie władztwa planistycznego gminy mieści się prawo do określenia w planie miejscowym intensywności zabudowy w dolnych granicach "widełek" wskazanych w studium.
Organ wyjaśnił również, że wskazanie w planie miejscowym wskaźnika zabudowy jest wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Z § 4 pkt 6 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zdaniem organu, dopuszczalne jest zatem określenie wskaźnika zabudowy w relacji do terenu lub do działki budowlanej i § 2 ust. 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały zawiera takie regulacje. Organ wskazał także, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie można uznać, iż prawo własności dominuje w stosunku do pozostałych wymienionych w tym przepisie zasad.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. pełnomocnik Spółki podniósł, że nie można uchwalać planu, jeżeli wskaźnik powierzchni zabudowy jest już przekroczony przez istniejący budynek. Oznacza to bowiem, że niemożliwa jest realizacja funkcji przewidzianej w planie dla tego terenu. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że Gmina celowo zastosowała taki wskaźnik powierzchni zabudowy, aby nie mógł tam powstać inny budynek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 września 2017 r., nr XL/694/17 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A w A".
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 506 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółce przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że Spółka jest właścicielem działek nr "[...]", obr. nr A "[...]" znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego Spółce prawa własności.
Następnie należy zaznaczyć, że kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej – w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 721/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczące zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, rozpoznając kolejną skargę na wskazaną uchwałę, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego strony skarżącej. Sąd orzekający później jest bowiem związany dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1608/15 i wymienione tam orzecznictwo – dostępny w dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), której to kontroli dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego.
W niniejszej sprawie Sąd był władny skontrolować przepisy zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie dotyczącym Spółki, tj. co do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do całego terenu oznaczonego w planie symbolem "1MW", a nie do poszczególnych działek, oraz co do wskaźnika intensywności zabudowy ustalonego dla działek należących do Spółki.
Skarga okazała się w części zasadna.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił argumenty Spółki o niekonstytucyjności i sprzeczności z prawem § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały. W myśl tego przepisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalnie 0,26 terenu. Natomiast pod pojęciem "terenu" należy rozumieć obszar o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 17, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony jednym symbolem cyfrowym i literowym (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały).
W ocenie Sądu, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do łącznej powierzchni całego terenu oznaczonego symbolem "1MW", a nie do powierzchni poszczególnych działek znajdujących się w jego obszarze, otwiera dla niektórych właścicieli nieruchomości możliwość ich zabudowy, zaś dla właścicieli innych nieruchomości zamyka w ogóle możliwość takiej zabudowy. Prowadzi to - w ramach jednej jednostki bilansowej - do potencjalnego uprzywilejowania właścicieli niektórych nieruchomości, kosztem pozostałych, przy teoretycznie ich równej pozycji. Intensywność zabudowy zależy bowiem w takim przypadku wyłącznie od pierwszeństwa w podjęciu inwestycji przez właściciela działki znajdującej się na danym obszarze, a nie od ustaleń planistycznych. Tymczasem zasada równości wobec prawa wymaga, aby właściciele nieruchomości położonych na obszarze tej samej jednostki bilansowej, chcący korzystać z nieruchomości w taki sam sposób, zgodnie z jej przeznaczeniem, mieli taką samą sytuację prawną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2006 r., II SA/Po 954/05, dostępny w CBOSA).
W tej sytuacji § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d) zaskarżonej uchwały stwarza dla obywatela niejasną i niepewną sytuację prawną. Zasadniczo nie ma on realnej możliwości samodzielnie ustalić czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. W konsekwencji należy uznać treść tego przepisu za niekonstytucyjną, nieodpowiadającą standardom demokratycznego państwa prawnego, naruszającą przepisy art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do sprzeczności z prawem § 17 ust. 1 pkt 6 lit. e) zaskarżonej uchwały. W myśl tego przepisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" ustalono wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2 – 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.
Podstawę do zamieszczenia w miejscowym planie tego typu regulacji stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Należy zauważyć, że ustalanie wskaźnika intensywności zabudowy minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, dostępny w CBOSA).
Podkreślić należy, iż skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzać inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Skoro w zaskarżonej uchwale na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" ustalono wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2 – 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to taka regulacja nie jest sprzeczna z przepisami u.p.z.p. oraz innymi aktami prawnymi. Rozwiązanie to nie pozostaje także w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony w granicach: 1,2 – 3,0.
W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się sprzeczności § 17 ust. 1 pkt 6 lit. e) zaskarżonej uchwały z prawem i w tym zakresie skargę oddalił.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).