Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 marca 2016 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XII/125/16 z dnia 16 lutego 2016 r. Rady Miejskiej we Fromborku w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie z dotychczasowym najemcą umowy najmu na kolejny okres 3 lat po zakończeniu obowiązywania umowy zawartej na okres do 3 lat.
W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczy wyłącznie nieruchomości, którymi są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Najem pomieszczeń, które nie stanowią nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem gminy" i należy do kompetencji burmistrza.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Rada Miejska we Fromborku zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 46 § 1 k.c. oraz art. 13 ust. 1 i 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska we Fromborku nie miała prawa do wyrażania zgody na zawarcie umowy najmu, bowiem przedmiot umowy najmu nie stanowi nieruchomości i gospodarowanie nim należy do wyłącznej kompetencji Burmistrza w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym;
- - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem zakwestionowanej uchwały było zawarcie umowy dotyczącej najmu części nieruchomości. Takie umowy wymagają podjęcia przez radę stosownej uchwały, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. wyjaśniając, że zgody rady gminy wymaga sprzedaż całej nieruchomości, jak i jej części składowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymane zostało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, że najem pomieszczeń w budynku, czy garażu, które nie mieszczą się w pojęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. jest gospodarowaniem mieniem komunalnym i rada gminy nie ma uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie umowy najmu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 1752/ 10, potwierdzający pogląd zaprezentowany przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz. 1647 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie z dotychczasowym najemcą umowy najmu na kolejny okres 3 lat po zakończeniu obowiązywania umowy zawartej na okres do 3 lat.
Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany.
Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z.3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę błędne jest stanowisko organu nadzoru stwierdzające, że wskazane w uchwale pomieszczenia użytkowe nie stanowią nieruchomości w znaczeniu przepisów kodeksu cywilnego oraz ustawy o nieruchomościami, lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie organ wykonawczy gminy. Wątpliwości bowiem nie może budzić to, że przedmiotem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały było oddanie w najem części nieruchomości, ta czynność wymagała zaś podjęcia przez Radę Miejską we Fromborku stosownej uchwały.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta gminy, jednak ustawa zastrzega do wyłącznej kompetencji rady podejmowanie uchwał w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu wyszczególnionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Do wyłącznej kompetencji rady należy w szczególności wyrażenie zgody na nabycie, zbycie i obciążenie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub najem na okres dłuższy niż trzy lata albo na czas nieoznaczony. Ta sama zasada obowiązuje, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Słusznie w skardze wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie I OSK 274/14, w którym Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż sprzedaż całej nieruchomości wymaga zgody rady gminy, a jej części składowej już nie. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby bowiem możliwości obchodzenia ustawowych rygorów prawnych, ponieważ w stosunku do każdej nieruchomości organ wykonawczy gminy mógłby dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez zgody rady, sprzedając po kolei części składowe konkretnej nieruchomości.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela zaprezentowany wyżej pogląd, stwierdzając jednocześnie, że dotyczy on również najmu nieruchomości, a przecież przedmiotowa uchwała tego właśnie dotyczyła.
Zwrócić należy uwagę również na to, że zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest poglądem odosobnionym, a wręcz przeciwnie, jest on powszechnie akceptowany. Przykładowo wskazać tu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie I OSK 2614/12 (dotyczy najmu), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawi II SA/Gl 791/13 (orzeczenia dostępne w CBOIS).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w tym rozstrzygnięciu podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały.
Dlatego też w pkt 1 wyroku na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W punkcie 2 wyroku z mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.