Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. K. od decyzji z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, w związku ze skargą M. K. na uciążliwość powstałą w wyniku parkowania samochodów na podwórku o zwartej zabudowie, znajdującym się przy "[...]" w "[...]", utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 2 października 2015 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Burmistrzowi ‘[...]" pismo M. K. z dnia "[...]". W piśmie tym wskazała ona, iż na podwórku o zwartej zabudowie przy "[...]" został wyznaczony parking z ograniczoną ilością miejsc postojowych (6) przeznaczonych dla mieszkańców. Podała, iż w bloku o nr ‘[...]" znajduje się zakład pogrzebowy, zakład weterynarii i zakład dorabiania kluczy, których samochody parkują na wskazanym parkingu, przez co znajduje się tam 10 i więcej samochodów. Obecność tylu pojazdów powoduje wydzielanie dużej ilości spalin, przez które mieszkańcy nie mają czym oddychać.
Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazano, że z punktu widzenia praktyki istotne staje się ustalenie w jakich sytuacjach mówi się o działalności negatywnie oddziaływującej na środowisko. Najbardziej obiektywnym kryterium w tym zakresie będzie naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych niewykonujących działalności gospodarczej doszło np. do zanieczyszczenia gleby, wód czy przekroczenia dopuszczalnych norm stężenie hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że rozpatrywany przypadek dotyczy uciążliwości powodowanych przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność gospodarczą, a nie osoby fizyczne.
W myśl art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ww. podmioty korzystają ze środowiska w sposób wykraczający poza ramy korzystania powszechnego, tj. przysługującego z mocy ustawy każdemu i obejmującego korzystanie ze środowiska bez użycia instalacji w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Kontrola ich działalności nie leży zatem w kompetencji burmistrza.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że parking na podwórku powstał z myślą, iż będzie on służył zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz postawionym znakiem 35 - z tablicą o treści "nie dotyczy właścicieli posesji bloku "[...]", gazowni i służb miejskich". Do bloku nr ‘[...]’ od strony ul. ‘[...]" jako użytkownicy wprowadziły się zakłady usługowe. Zakłady stawiały w sumie 10, 12 i więcej samochodów na parkingu, w tym konwoje pogrzebowe, samochód służący jako magazyn sprzętu używanego do pochówku włącznie z trumną do ekshumacji zwłok, parkowali interesanci ze zwierzętami do weterynarza oraz do zakładu dorabiania kluczy. Zakłady traktują wjazd jako plac do własnej dyspozycji, powodując nadmiemy hałas oraz zatrucie powietrza spalinami.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, podniosło, że na mocy powyższej normy wójt (burmistrz, prezydent miasta) władny jest nakazać w drodze decyzji osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W przedmiotowej sprawie działania, które wskazuje M. K. nie pochodzą od osób fizycznych, a przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarcza na terenie nieruchomości przy "[...]". W przypadku zaś negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 powyższej ustawy, organem właściwym do nałożenia obowiązków jest starosta działający jako organ ochrony środowiska. Podkreślono, że w omawianym stanie faktycznym chodzi o ruch i parkowanie samochodów dopuszczonych do ruchu i w ramach zasad regulowanych przepisami ruchu drogowego.
Sama odwołująca wskazała bowiem, że znak, który znajduje się przy wjeździe na posesję nie wyłącza prowadzących działalność gospodarczą na tym terenie prywatnych przedsiębiorców. W sprawie zachodzi zatem przypadek uciążliwości, a nie negatywnego oddziaływania na środowisko, a takie działania winny być zwalczane na drodze roszczeń cywilnoprawnych, nie zaś regulacji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia z dnia "[...]" M. K. wniosła o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodała, że przedsiębiorcy nie respektują ustawionych na parkingu znaków drogowych. Zdaniem skarżącej działania jakich dopuszczają się zakłady usługowe negatywnie oddziałuje na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony z uwagi na przyjętą przez organy obu instancji bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Bezprzedmiotowość wszczętego postępowania administracyjnego prowadzić powinna do jego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, ale w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, str. 232-233; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, str. 498-499). Bezprzedmiotowość postępowania (podmiotowa lub przedmiotowa) wynikać może z różnych przyczyn, które mogą powstać na skutek faktów naturalnych (np. śmierć osoby fizycznej będącej stroną) lub na skutek zdarzeń prawnych (np. zniesienie danej kategorii uprawnień lub obowiązków).
Nie ma też sporu w doktrynie i orzecznictwie co do tego, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, op. cit. str. 498, wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99 -OSP 2000, Nr 7-8, str. 18).
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej, stosownie do art. 20 k.p.a., ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość ta najczęściej wynika wprost z przepisu ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w ustawie z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej jako: u.p.o.ś.) występuje wielość organów podzielonych na organy administracji do spraw ochrony środowiska i instytucje ochrony środowiska, a ich właściwość ustawodawca określił poprzez bezpośrednie wskazanie organu właściwego do załatwienia określonej kategorii spraw regulowanych tą ustawą.
Wyjaśnić też trzeba, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w Tytule VI Dziale III z mocy art. 375 omawianej ustawy wszczyna się z urzędu.
Tak więc w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, aczkolwiek informacje o przesłankach jego wszczęcia organ powziął z pisma skarżącej żądającej zastosowania wobec wskazanych podmiotów rozwiązania przewidzianego w art. 363 u.p.o.ś.. Wskazany przepis stanowi, że:
"1. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:
- 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
- 2. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio".
Z powyższych rozważań wynika, że jeśli spełnione są wszystkie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 363 u.p.o.ś., to organ wskazany w tym przepisie jest właściwy do wydania decyzji nakładającej określony w nim obowiązek.
Istota sporu w sprawie wynika z odmiennego rozumienia przez organy w niej orzekające oraz przez skarżącą zakresu pojęciowego podmiotu określonego jako "osoba fizyczna", co rzutowało na odmienność prezentowanych w tym sporze stanowisk.
Wyjaśnienie dlaczego sąd podzielił w tej kwestii stanowisko organów wymaga zwrócenia uwagi na redakcję przepisu art. 363 u.p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, przepis ten dając właściwemu organowi prawo nakazania osobie fizycznej określonego w nim zachowania, podmiotem nakazu czyni ściśle określoną osobę fizyczną, a więc taką osobę, która jednocześnie jest osobą fizyczną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i eksploatuje instalację lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Zwykłe korzystanie ze środowiska zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 3 u.p.o.ś. jako korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne.
W sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że zakład pogrzebowy, zakład weterynarii i zakład dorabiania kluczy funkcjonowały w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez ich właścicieli posiadających wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a więc posiadających status przedsiębiorców. Powyższa okoliczność sytuuje te osoby fizyczne w kręgu podmiotów wskazanych w art. 362 u.p.o.ś., a wyłącza z podmiotów, których dotyczy art. 363 ustawy u.p.o.ś. Dlatego też zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie.
Należy wskazać stronie skarżącej, że ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana nie na drodze odpowiedzialności administracyjnej lecz na drodze cywilnej poprzez realizowanie roszczenia o charakterze cywilnoprawnych dochodzonym przed sądem powszechnym, o którym to mowa w art. 323 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym względzie panuje zgodne stanowisko zarówno przedstawicieli doktryny (por. J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 571 i inst.), jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/05, niepubl. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 200/08, niepubl.) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.