Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 września 2004 r., nr "[...]" Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w E. odmówił A. L. wydania zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr "[...]" na teren działki Nr 88/1 położonej w obrębie B. W uzasadnieniu stwierdził, że wydanie zezwolenia na budowę zjazdu nie leży w interesie społecznym, gdyż ewentualna zgoda wpłynęłaby negatywnie na warunki bezpieczeństwa na drodze publicznej. Wskazał, że wnioskodawca ma ustalone dwa zjazdy z drogi gminnej, które umożliwiają w sposób bezkonfliktowy połączenie komunikacyjne z drogami wyższych klas.
W złożonym odwołaniu A. L. podniósł, że w planie zagospodarowania terenu przewidziano zjazd z drogi powiatowej nr "[...]", natomiast różnica poziomu terenu na odcinku 6 m uniemożliwia wjazd do budynku gospodarczego z drogi gminnej. Przedmiotowa działka wraz z działką Nr 88/3 obejmuje obszar 2,56 ha i nie posiada wjazdu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 9 listopada 2004 r., nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, póz. 838 z późn. zm.) oraz z orzecznictwa NSA wynika, że decyzje w zakresie zgody bądź odmowy zarządcy drogi na budowę lub przebudowę zjazdu wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Interes wnioskodawcy został zaspokojony przez urządzenie dwóch zjazdów z drogi gminnej. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zasadą jest włączanie zjazdów z dróg niższych kategorii w pierwszym rzędzie, a w przypadku gdy jest to niemożliwe i właściciel nie ma możliwości zjazdu na drogę publiczną, mogą być rozważane okoliczności przemawiające za wykonaniem zjazdu koniecznego w połączeniu z drogą wyższej kategorii. Stwierdził ponadto, że załącznik do decyzji z dnia 30 października 2002 r., znak: "[...]" o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - garażowego wskazuje na włączenie do drogi gminnej, a zatwierdzony budynek garażowy został rzeczywiście umiejscowiony po przeciwnej stronie budynku mieszkalnego w stosunku do wcześniej planowanego miejsca realizacji.
W złożonej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzjom obu instancji naruszenie prawa, w szczególności art. 7, art. 77 § l i art. 107 § 3 Kpa.
Podał, że wykonanie zjazdu z drogi powiatowej uzasadnione jest słusznym interesem skarżącego. Na nieruchomości od strony drogi powiatowej skarżący wybudował budynek gospodarczy w związku z planowanym rozszerzeniem prowadzonej działalności gospodarczej - gospodarstwa rybnego. Z uwagi na ukształtowanie terenu dojazd do budynku gospodarczego możliwy jest tylko z drogi powiatowej. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego kwestii braku technicznej możliwości usytuowania zjazdu od strony drogi gminnej oraz do faktu, że decyzja z dnia 7 lipca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywała dojazd do budynku gospodarczego poprzez zjazd z drogi powiatowej. Wskazał na brak postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zlokalizowanie we wnioskowanym miejscu zjazdu z drogi powiatowej może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 lipca 1999 r. Starostwo Powiatowe w E. nie dostrzegało przeszkód w urządzeniu zjazdu z drogi powiatowej na nieruchomość skarżącego, obecnie w ocenie Starostwa jest to nie do pogodzenia z interesem społecznym.
Stwierdził ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta na arbitralnych stwierdzeniach, bez należytego oparcia w dowodach oraz udokumentowania przyjętego stanowiska. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wykazał, aby wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego było sprzeczne z interesem społecznym. Pomimo to organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień i utrzymał ją w mocy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że w sprawie bezspornie ustalono, że posesja ma urządzone dwa zjazdy z drogi gminnej. Tym samym udowodniono, że budowa dodatkowego zjazdu pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozdziale 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, póz. 340). W tych warunkach skarżący nie może, zdaniem organu odwoławczego, kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym i czy będzie zgodne " ze wszystkimi przepisami, również techniczno - budowlanymi, obowiązującymi w tym zakresie. Wskazano ponadto, że utrudnienia w korzystaniu z budynku gospodarczego wynikają także ze zmian lokalizacyjnych tego budynku, zatem już na etapie procesu budowlanego skarżący winien był okoliczność tę uwzględnić i zabezpieczyć dojazd do niego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 29 ust. l pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71 póz. 838 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych.
Decyzja zarządcy drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma zatem charakter uznaniowy. Powyższe nie oznacza jednak, że organ administracji może podjąć taką decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podzielić należy pogląd, że granice uznania wyznaczone są przez interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 Kpa). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie sprawy, aby nie było dowolne, musi opierać się na wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona, gdyż powinna wskazywać motywy takiego a nie innego rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja tym warunkom nie odpowiada. Wbrew przedstawionym wyżej wymogom nie dokonano ustaleń co do stanu faktycznego oraz nie wyjaśniono zasadności przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istnienie większej ilości zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niemniej jednak nie podało, ponadto ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego również nie wynika, ile zjazdów z przedmiotowej drogi już istnieje i czy wykonanie wnioskowanego zjazdu rzeczywiście skutkować będzie powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Samo przewidywanie możliwości zaistnienia zagrożenia przy braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych nie jest wy starczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie wniosku skarżącego.
Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że różnica poziomu terenu na krótkim odcinku (6 m) uniemożliwia wjazd do budynku gospodarczego z drogi gminnej. Okoliczność ta nie została w toku postępowania administracyjnego zweryfikowana, mimo jej podniesienia w odwołaniu. W tej sytuacji wywód, że przewidziano możliwość urządzenia dwóch zjazdów z drogi gminnej, nie jest wystarczający do stwierdzenia, że interes wnioskodawcy został zaspokojony. Na marginesie należy podnieść, że w wydanej 7 lipca 1999 r. decyzji przewidziano zjazd z drogi powiatowej, natomiast organy nie wskazały, aby jakiekolwiek czynniki, np. natężenie ruchu, wpłynęły na zmianę okoliczności mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi, co mogłoby przemawiać za nieuwzględnieniem wniosku.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr "[...]" na teren działki nr 88/1, nie poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, narusza art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Ponownie rozpatrując sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia istnienia okoliczności wpływających na zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz technicznej możliwości usytuowania zjazdu od strony drogi gminnej. Faktów tych można dowodzić poprzez przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej spornego terenu, w którym miałby być wykonany zjazd lub dowodu z opinii biegłego. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o zasadności wniosku skarżącego oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.