Uzasadnienie
Po otrzymaniu informacji od T. B. o wykonywaniu w lokalu mieszkalnym nr [...] (dalej jako: lokal nr [...]) prac budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) przeprowadził kontrole tej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że w lokalu nr [...] w ramach remontu przeprowadzono następujące roboty budowlane: wykonano drzwi balkonowe na tarasie od strony ogrodu oraz szerokie na 2,20m przejście pomiędzy pokojami, odtworzono stary otwór z istniejącym nadprożem, usunięto ścianę działową w kuchni, wykonano nowe ogrzewanie c.o., w tym podłogowe, wykonano nową instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną, zlikwidowano część instalacji gazowej, częściowo wykonano szpachlowanie, osadzono stolarkę drzwiową i drzwi balkonowe.
Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych w ramach remontu lokalu nr [...], a następnie postanowieniem z dnia 11 maja 2015 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi W. L. (dalej zwanemu: inwestorem) roboty budowlane związane z remontem i przebudową lokalu nr 1 oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną, określającą sposób usunięcia ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości.
Po przedłożeniu przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną, PINB decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. nakazał inwestorowi, będącemu również właścicielem mieszkania, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem, wymianę wadliwie wykonanego nadproża w oknie wychodzącym na taras oraz wymianę wadliwie wykonanego nadproża o szerokości 2,5m nad otworem drzwiowym pomiędzy pokojami, zgodnie z przedłożoną opinią techniczną z czerwca 2015 r., opracowaną przez mgr inż. arch. D. K. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. B. - właścicielkę lokalu nr [...] położonego nad lokalem nr [...](zwaną dalej: skarżącą), Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) decyzją z dnia 23 września 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W dniu 15 lutego 2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], w trakcie której ustalił, iż wymieniono wadliwie wykonane nadproże okna wychodzącego na taras oraz nadproże otworu drzwiowego pomiędzy pokojami zgodnie z opinią techniczną z czerwca 2015 r.
W dniu 18 kwietnia 2016 r. inwestor złożył w organie I instancji inwentaryzację wraz z opinią techniczną (uzupełnienie) dla robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu mieszkalnego nr 1, w której stwierdzono, że roboty budowlane (wykonanie nowej wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania, wymiana istniejących podejść kanalizacji sanitarnej, wykonanie nowych podłączeń instalacji wody oraz wymiana osprzętu elektrycznego) zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami i normami.
Następnie, decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r. PINB odstąpił od nałożenia na inwestorów W. i W. L. - właścicieli lokalu nr [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: Pb).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, WINB decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem WINB, zgromadzone przez organ I instancji dowody wskazały na brak przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego (brak konieczności nałożenia jakichkolwiek obowiązków). Organ zauważył, że zalecenia zawarte w opinii technicznej dotyczącej lokalu nr [...] zostały wykonane, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 14 sierpnia 2015 r. autora opinii technicznej oraz z przeprowadzonych przez PINB w dniu 21 sierpnia 2015 r. i 15 lutego 2016 r. oględzin lokalu nr [...].
Wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 650/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję WINB z 8 czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organy nie wyjaśniły, na co zwracała wielokrotnie uwagę skarżąca w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz naprawczego, czy roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] miały wpływ na powstanie uszkodzeń w lokalu nr [...] i częściach wspólnych nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły także, czy ściany wewnętrzne wyburzone w lokalu nr [...] były ścianami nośnymi czy też działowymi oraz czy ich wyburzenie nie spowodowało naruszenia konstrukcji całego budynku. Swoje ustalenia organy oparły w zdecydowanej części na opinii technicznej sporządzonej w czerwcu 2015 r. na zlecenie inwestora, która nie została podpisana przez osobę ją opracowującą. Błędne jest przekonanie organów, że wykonane prace budowalne w ramach remontu i przebudowy lokalu nr [...] mogły spowodować skutki jedynie w tym lokalu, natomiast jeśli stwierdzono by jakieś uszkodzenia w konstrukcji samego budynku to winny być one usunięte przez wszystkich współwłaścicieli w trybie art. 66 Pb.
Nie do przyjęcia pozostaje taka wykładnia wskazanego przepisu, że bez względu na okoliczność, kto dopuścił się ewentualnego naruszenia w konstrukcji budynku, to ich usunięcie należy oprzeć o normę art. 66 ww. ustawy. Jeżeli bowiem na skutek prac budowalnych w lokalu nr [...] doszłoby równocześnie do naruszenia konstrukcji budynku, czy też części wspólnych to nie ulega wątpliwości, że powinny być one usunięte w toku prowadzonej procedury naprawczej, tj. art. 51 Pb.
Następnie, decyzją z 5 listopada 2019 r. PINB odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. WINB decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r. uchylił powyższą decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
PINB w dniu 21 marca 2022 r. wydał decyzję, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, w której odstąpił od nałożenia na W. i W. L., inwestora i właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego wezwał autora opinii technicznej sporządzonej w czerwcu 2015 r. do uzupełnienia podpisu pod w/w opracowaniem. W dniu 23 kwietnia 2018 r. D. K. uzupełnił w/w brak. Na podstawie przedłożonej do akt postępowania inwentaryzacji — rzutu lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, dokumentacji zdjęciowej wykonanej w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru w dniu 8 maja 2015 r., oraz w oparciu o posiadaną wiedzę techniczną, należało uznać, iż ściany wewnętrzne wyburzone w lokalu nr [...] były ścianami działowymi a ich wyburzenie nie spowodowało naruszenia konstrukcji całego budynku — powyższe potwierdziły przeprowadzone w dniach 27 kwietnia 2018 r. i 10 maja 2018 r. oględziny obiektu.
Odnosząc się do pozostałych uszkodzeń występujących w obiekcie, wskazywanych przez stronę skarżącą, jakoby powstały w wyniku przeprowadzonych przez właścicieli lokalu nr [...] robót budowlanych tj.: uszkodzenia elewacji, uszkodzenia tynków na zewnątrz budynku, uszkodzenie posadzki w przedsionku (wiatrołap), uszkodzenie drzwi wejściowych do wiatrołapu, popękanie ścian wiatrołapu, uszkodzenia i spękania pozostałych wewnętrznych ścian budynku, uginanie się podłogi w pokojach nr 2 i 3 lokalu mieszkalnego nr [...], należało wskazać, iż organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do zgodzenia się ze stanowiskiem strony skarżącej. Oględziny przedmiotowych nieprawidłowości nie dają podstaw do przyjęcia, iż są one wynikiem zrealizowanych przez właścicieli lokalu nr 1 robót budowlanych. W/w nieprawidłowości wynikają z naturalnego zużycia i eksploatacji obiektu oraz braku wykonywania bieżącej konserwacji obiektu.
Dowodem bezwzględnie potwierdzającym powyższe stanowisko jest fakt, że w/w nieprawidłowości występują również poza rejonem prowadzonych robót. Ich stan wykazuje, iż powstały w okresie przed rozpoczęciem prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [...]. Właściciele obiektu, zarówno inwestor jak i strona skarżąca, nie realizowali ustawowego obowiązku poddawania obiektu okresowym kontrolom przewidzianych w ustawie prawo budowlane (62 i następne). Powyższe wskazuje, że pojawiające się nieprawidłowości nie podlegały ocenie oraz nie były przez szereg lat usuwane. Nieprawidłowości zostały jednak przez inwestora usunięte - pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. pełnomocnik inwestora a jednocześnie autor opracowania z czerwca 2015 r., poinformował o wykonaniu zaleceń naprawczych w zakresie w/w nadproży. Przeprowadzone w toku postępowania, przez organ nadzoru budowlanego oględziny, nie dały podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane w sposób nieprawidłowy.
PINB dodał, że w trakcie remontu mieszkania nr [...] nie dokonano wyburzenia ścian nośnych. Roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] nie spowodowały naruszenia konstrukcji całego budynku przy ul. [...]. Jedynie roboty polegające na wymianie stolarki okiennej (wyjście na taras z lokalu nr [...]) doprowadziły do uszkodzenia nadproża i spękania ściany zewnętrznej powyżej w/w otworu okiennego. Wymiana w/w stolarki okiennej trzyskrzydłowej, z powiększeniem istniejącego otworu okiennego do wysokości 2,33m, z uzyskaniem wyjścia na taras, w ocenie organu nadzoru budowlanego miała wpływ na powstanie uszkodzeń w lokalu nr [...] i częściach wspólnych nieruchomości. W wyniku robót naprawczych w/w nieprawidłowości zostały usunięte — nadproże zostało wzmocnione. W chwili obecnej brak jest dowodów wskazujących na nieprawidłowe działanie w/w elementu konstrukcji.
Z w/w decyzją nie zgodziła się T. B., która złożyła odwołanie. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami PINB wskazując na błędne ustalenia organu oraz nierzetelne podejście do sprawy.
Decyzją z 8 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz 51 ust. 1, ust. 2 i art. 83 ust. 2 Pb (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji PINB z dnia 21 marca 2022 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podniósł, że w aktach sprawy znajdują się co najmniej trzy inwentaryzacje oraz oceny techniczne przedmiotowych robót budowlanych, jak i ich uzupełniania oraz dwa protokoły kontroli okresowych, aktualny i poprzedni. PINB dokonał również szeregu kontroli, oględzin i własnych ustaleń dotyczących obiektu budowlanego i wykonanych na nim robót. Z powyższego materiału dowodowego jasno i bezsprzecznie wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie wskazują, aby mogły doprowadzić do spękań i zniszczeń lokalu mieszkalnego nr [...].
Ponadto, w przedmiotowej sprawie wszystkie konieczne elementy stanu faktycznego dla jej rozstrzygnięcia są jasne i nie budzą wątpliwości. Przy tak przedstawiających się dowodach nie ma podstaw do nakładania na W. i W. L. stosownych obowiązków doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja PINB w sposób jasny i spójny opisuje przyczyny, dla których zasadne jest odstąpienie od nałożenia obowiązków. WINB w pełni podziela stanowisko organu powiatowego. Powyższe generowało konieczność wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Dodał, że jeżeli w ocenie skarżącej roboty budowlane polegające na rozbiórce balkonu naruszyły lub ograniczyły jej prawo własności nieruchomości, to swoich roszczeń może ona domagać się na drodze sadowej przed sądem powszechnym.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB skarżąca zarzuciła jej:
naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak przeprowadzenia dostatecznego postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, dot. m,in.:
czy wadliwie wykonane nadproże w ścianie nośnej budynku w powiększonym oknie stanowiącym wyjście na taras nieruchomości przy ul. [...] lok. [...] zostało wymienione przez inwestorów w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną, ustalenia czy wadliwie wykonane nadproże o szerokości 2,5 m nad otworem drzwiowym pomiędzy pokojami zostało wymienione przez inwestorów w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną, przekucia stropu nad piwnicami w budynku przy ul. [...] celem montażu instalacji sanitarnych, wod-kan, i elektrycznych (trzy razy zalane piwnice), ustalenia,które ściany wewnętrzne wyburzone w lok. nr [...] przy ul. [...] były ścianami nośnymi a które działowymi, a tym samym czy ich wyburzanie spowodowało naruszenie konstrukcji budynku, poszerzenia powiększenia otworów drzwiowych do wielkości ponadstandardowych wzdłuż ściany nośnej korytarza w lok. nr [...] przy ul. [...], wykonania otworu drzwiowego jako przejścia z garażu do piwnicy w ścianie nośnej budynku przy ul. [...] usytuowanego poniżej powiększonego okna tarasowego na tej samej ścianie nośnej.
zamontowania dźwigarów podtrzymujących strop garażu opartych o ścianę nośną budynku przy ul. [...] (ta sama ściana, na której powiększono okno tarasowe).
wykonania pomieszczenia na garderobę, z ingerencją w ścianę nośną.
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji brak nałożenia na inwestorów - właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] obowiązku wykonania określonych czynności robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy roboty budowlane polegające m.in. na wadliwym wykonaniu nadproża w ścianie nośnej budynku w powiększonym oknie wychodzącym na taras nieruchomości przy ul. [...] lok. [...], wadliwym wykonaniu nadproża o szerokości 2,5 m nad otworem drzwiowym pomiędzy pokojami, wyburzaniu ścian wewnętrznych, przekuciu stropu nad piwnicami w budynku przy ul. [...] celem montażu instalacji sanitarnych, elektrycznych, wodno-kanalizacyjnej i gazowej, poszerzaniu otworów drzwiowych w ścianie nośnej wewnątrz lokalu nr [...] przy ul. [...] do rozmiarów ponadstandardowych, wykonaniu otworu w ścianie nośnej (przejście z piwnicy do garażu), zainstalowaniu dźwigarów w garażu opierających się o ścianę nośną budynku, utworzeniu garderoby w lok nr [...] naruszając ścianę nośną, zostały wykonane bez zgody właściwego organu nadzoru budowlanego, zaś inwestorzy nie wykazali, aby mankamenty wykonanych robót zostały usunięte (brak dokładnych wyjaśnień i ekspertyz).
Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na to, że nie odniesiono się do wielu kwestii spornych, które były przedmiotem prowadzonych robót budowlanych w lokalu nr [...] mających wpływ na powstałe szkody w lokalu nr [...].
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z powyższym, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 28 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2023 r.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1).
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Na wstępie wskazać trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję organ działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z 3 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 650/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, LEX nr 47848 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Nadto, stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W piśmiennictwie wskazuje się, że decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1–3, kiedy roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.
1. Są to więc przypadki, kiedy w obrocie prawnym pozostaje nadal pozwolenie na budowę, jeżeli takie było wydane. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LEX nr 468751; z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, Palestra 2011, nr 1–2, s. 128; z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LEX nr 1138086; por. Andrzej Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, wydanie III, Lex). Zauważyć należy, że w sytuacji ustalenia, iż pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 Pb wykonane roboty są zgodne z prawem, organ może odstąpić od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20, CBOSA). W takim przypadku decyzja stwierdzająca brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych kończy postępowanie legalizacyjne. W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu postępowania zarówno PINB, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb odmówił nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu w niniejszym składzie organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z sądu z dnia 3 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 650/17, co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna z grudnia 2020 r. wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. G. dotycząca oceny robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] oraz ich wpływu na lokal mieszkalny nr [...] i cały budynek. Rzeczoznawca stwierdził wykonanie następujących robót budowlanych przez inwestora: wymiana stolarki okiennej zewnętrznej z drewnianej na PCV, rozbiórka ściany wewnętrznej, wykonanie otworu w ścianie działowej, wymiana wewnętrznej stolarki drzwiowej, wykonanie nowych okładzin ceramicznych w pomieszczeniu łazienki, przebudowa wewnętrznej instalacji gazu oraz wymiana wewnętrznych instalacji sanitarnych, wykonanie aneksu kuchennego, wykonanie robót budowlanych wykończeniowych, wykonanie otworu w ścianie działowej, ścianie zewnętrznej garażu i ścianie konstrukcyjnej piwnicy. Rzeczoznawca wskazał m.in., że wyszczególnione powyżej roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii D. K. oraz sztuką i wiedzą budowlaną.
Wyburzona ściana wewnętrzna oraz ściany, są ścianami działowymi, nie konstrukcyjnymi, ani też usztywniającymi. Ich usunięcie, jak i wykonanie otworów nie ma wpływu na uszkodzenia wskazywane przez lokatora w lokalu mieszkalnym nr [...], zlokalizowanym na piętrze oraz w częściach wspólnych budynku, Ściany te nie mają żadnego wpływu na konstrukcję budynku. Ściana wewnętrzna garażu, w której został prawidłowo wykonany otwór pod nową bramę wjazdową, jest ścianą która, nie jest powiązana konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Otwór w ścianie konstrukcyjnej piwnicy został wykonany w sposób właściwy i zgodny z dokumentacją projektową. Nowe oraz wymienione instalacje sanitarne i elektryczne zostały wykonane prawidłowo, bez naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku. Inwestor posiada próby szczelności oraz protokoły sprawdzeń poprawności ich działania.
Zauważyć należy, iż strona skarżąca, która podnosi twierdzenia przeciwne do tych ustalonych w ramach prowadzonego postępowania, w tym kwestionuje ustalenia przedstawione w ekspertyzie technicznej mogła we własnym zakresie przedłożyć sporządzoną na swoje zlecenie ocenę techniczną, czy też ekspertyzę techniczną. Jak również mogła skorzystać z instytucji kontrdowodu. Należy zwrócić uwagę, iż zobowiązywanie inwestora do przedłożenia kolejnej ekspertyzy, czy oceny technicznej, w sytuacji gdy przedłożona nie budzi zastrzeżeń, wiążę się z ponoszeniem dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów.
Sąd podziela również stanowisko organów nadzoru, że uszkodzenia w obiekcie wskazywane przez skarżącą, tj.: uszkodzenia elewacji, uszkodzenia tynków na zewnątrz budynku, uszkodzenie posadzki w przedsionku (wiatrołap), uszkodzenie drzwi wejściowych do wiatrołapu, popękanie ścian wiatrołapu, uszkodzenia i spękania pozostałych wewnętrznych ścian budynku, uginanie się podłogi w pokojach nr 2 i 3 lokalu mieszkalnego nr [...], wynikają z naturalnego zużycia i eksploatacji obiektu oraz braku wykonywania bieżącej konserwacji obiektu. Dowodem bezwzględnie potwierdzającym powyższe stanowisko jest fakt, że w/w nieprawidłowości występują również poza rejonem prowadzonych robót. Ich stan wykazuje, iż powstały w okresie przed rozpoczęciem prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [...].
Natomiast powiększenie otworu drzwiowego, w ścianie konstrukcyjnej, z wymiaru 76/200 do rozmiaru 136/225, pomiędzy pokojem nr 1/6 a przedpokojem, w ocenie eksperta nie przyczyniło się do uszkodzeń w lokalu nr [...] i częściach wspólnych nieruchomości.
W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, organ podjął niezbędne - przy pełnym według oceny Sądu poszanowaniu przepisów k.p.a., w tym również dotyczących postępowania dowodowego - czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
W przypadku, gdy właściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wyjaśnić bowiem trzeba, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót.
Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może nawet dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym.
Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie WINB przyjął, że brak jest podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.