Uzasadnienie
W dniu 11 września 2006r. Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., Nr "[...]", w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 22 maja 2006r. zawiadomił radnych o "[...]" sesji Rady Miejskiej i jednocześnie przedstawił porządek obrad. Przedstawiony w piśmie porządek obrad nie przewidywał podjęcia uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zaskarżona uchwała została podjęta na zwyczajnej sesji Rady Miejskiej.
Nadto dodał, iż z przedstawionego organowi nadzoru protokołu sesji z dnia "[...]"maja 2006r. wynika, że Rada Miejska wprowadziła do porządku obrad sprawę podjęcia przedmiotowej uchwały na mocy przepisu art. 20 ust. 1a ustawy o.s.g. W myśl przepisu art. 20 ust.1 tej ustawy przewodniczący rady zwołuje sesję rady w miarę potrzeby nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast, zgodnie z ust. 1a przepisu tegoż artykułu, wprowadzenie zmian w przedstawionym przez przewodniczącego rady porządku obrad wymaga bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady.
Ponadto Wojewoda wskazał, że ustawowy skład Rady Miejskiej wynosi 15 radnych, a więc bezwzględna większość ustawowego składu Rady wynosi 8 głosów "za". Natomiast z przedłożonego protokołu z "[...]" Sesji Rady Miejskiej wynika, iż za wprowadzeniem do porządku obrad projektu przedmiotowej uchwały głosowało 12 radnych, z których 7 było za przyjęciem projektu uchwały do porządku obrad, 4 radnych było przeciw i jeden radny wstrzymał się od głosowania. Po przeprowadzeniu głosowania Przewodniczący rady stwierdził, że projekt uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa został wprowadzony do porządku dziennego obrad Sesji w pkt 8 podpkt 1. Wobec powyższego, jak wskazał Wojewoda, należy uznać, iż Rada Miejska wprowadzając do porządku obrad "[...]" sesji w pkt 8 podpkt 1, bez wymaganej przez ustawę większości, rażąco naruszyła przepis art. 20 ust. 1a ustawy o.s.g. Zatem złożenie skargi do Sądu jest w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz, działając na podstawie art. 31 ustawy o.s.g., uznając uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]"maja 2006r., Nr "[...]", za uchwaloną z naruszeniem prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może zatem opierać tej kontroli na innym kryterium.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone są w art. 91 ustawy o.s.g. Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Na wstępie należy zauważyć, iż mianem "porządek sesji", czy też "porządek obrad sesji" nazywa się dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje więc, jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. Dokument ten powinien być dostarczony radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, tak przy sesji zwyczajnej, jak i nadzwyczajnej. Porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady. Należy mieć również na względzie, iż przyjęcie (uchwalenie) porządku obrad sesji proponowanego przez przewodniczącego rady gminy odbywa się zgodnie z art. 14 ustawy o.s.g., tj. zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Jednakże wprowadzenie zmian w porządku obrad wymaga stosownie do art. 20 ust. 1a ustawy o.s.g., bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Przepis ten odnosi się zarówno do zmian w porządku proponowanym do uchwalenia, jak i już w uchwalonym. Zmiana porządku obrad może obejmować:
- 1. wprowadzenie do porządku obrad punktu lub punktów, które nie były w nim zawarte;
- 2. usunięcie z porządku obrad jednego punktu lub więcej punktów;
- 3. zmianę treści jednego lub więcej punktów;
- 4. zmianę kolejności punktów
Każda z tych zmian może nastąpić w fazie uchwalania porządku obrad albo na etapie jego realizacji (zob. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005r., str. 207 i n.).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy należy wskazać, iż ustawowy skład Rady Miejskiej wynosi 15 radnych, zatem bezwzględna większość potrzebna do wprowadzenia zmian w porządku obrad to 8 radnych. Z protokołu obrad "[...]" sesji Rady Miejskiej z dnia "[...]"maja 2006r. wynika, iż w głosowaniu nad zmianą porządku obrad głosowało 12 radnych. Za przyjęciem zmian wypowiedziało się pozytywnie 7 radnych, zatem mniejsza liczba radnych, niż wynosi bezwzględna, wymagana ustawą większość. Stąd też należy stwierdzić, iż wprowadzenie do porządku obrad projektu uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nastąpiło z naruszeniem art. 20 ust. 1a ustawy o.s.g. Słusznie zatem Wojewoda podniósł w skardze, że zaskarżona uchwała rażąco narusza normę cytowanego art. 20 ust. 1a ustawy o.s.g.
Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]"maja 2006r., Nr "[...]", została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o.s.g. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Należy również wskazać, iż podstawą prawną wydania aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o.s.g. Jest to bowiem przepis prawa ustrojowego, przepis ogólny, który nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego. Zatem należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, zezwalającego na jej podjęcie.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 wskazanej wyżej ustawy.