Uzasadnienie
W dniu 23 sierpnia 2006 roku Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" czerwca 2006r., Nr "[...]", w sprawie nadania Statutu Urzędowi Miejskiemu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że co prawda zgodnie z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jednak należy mieć na względzie art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym statut jednostce budżetowej nadaje organ uprawniony do jej utworzenia, połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną i likwidacji.
Wojewoda wskazał również, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym urząd gminy stanowi aparat pomocniczy wójta, przy którego pomocy wykonuje on swoje zadania. Zgodnie zaś z ustępem drugim powołanego powyżej przepisu, organizację i zasady funkcjonowania urzędów gmin określają regulaminy organizacyjne, nadawane przez wójtów w drodze zarządzenia. Uznać więc należy zdaniem skarżącego, iż urzędy gmin są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy ustawy o samorządzie gminnym, więc tym samym organy stanowiące gmin nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnione do nadania im statutów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych statut jednostek budżetowych określać ma w szczególności ich nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej.
Ponadto dodał, iż nie kwestionując faktu, iż urzędy gmin funkcjonują w formie jednostek budżetowych należy mieć na względzie także okoliczność, iż ich zadania i organizacja uregulowane są w sposób szczególny. Co do zasady przedmiot działalności urzędu gminy stanowić będzie obsługa wójta, gdyż przy jego pomocy organ wykonawczy wójta wykonuje swoje zadania. W konsekwencji przedmiot działalności aparatu pomocniczego wójta gminy określać będą każdorazowo normy prawne wskazujące zadania organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym siedziba władz gminy określana jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów i trudnym do uzasadnienia jest, iż aparat pomocniczy wójta mógłby mieć siedzibę w innym miejscu niż siedziba tego organu. Pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych winny być określone w regulaminie organizacyjnym urzędu, nadawanym w drodze zarządzenia wójta.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi z uwagi na treść art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.), który formułuje zasadę działania jednostki budżetowej na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Powołała się również na art. 238 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który to artykuł jej zdaniem nakłada obowiązek nadania statutu jednostce budżetowej tworzonej przez organy wymienione w art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zdaniem Rady Miejskiej treść art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych świadczy o tym, że Urząd Miejski jest jednostką budżetową, a zatem należy mu nadać statut, a treść art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma znaczenia w przedmiotowej sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga kwestia, czy Rada Miejska mogła podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę z dnia "[...]" czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Miejskiemu.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga analizy zarówno przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (zwanej dalej: u.f.p.), jak też przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej: u.s.g.). W omawianym przypadku chodzi bowiem o specyficzną jednostkę budżetową, jaką jest urząd gminy.
Punktem wyjścia powinien być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 238 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi: "Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1 nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Zgodnie zaś z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy "Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno - prawną i likwidują:
- 1. ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów – państwowe jednostki budżetowe;
- 2. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe".
Z analizy przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż statut jednostce budżetowej nadać może organ uprawniony do jej utworzenia połączenia, przekształcenia w inną formę organizacyjno – prawną i likwidacji. Tego rodzaju uprawnienie nie przysługuje jednak radzie miejskiej w stosunku do urzędu miejskiego, stąd nie do przyjęcia jest pogląd, iż rada miejska jest organem, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.f.p., posiadającym z mocy art. 238 ust. 3 tejże ustawy umocowanie do nadania statutu urzędowi miejskiemu.
W realiach omawianej sprawy, co trafnie podnosi Wojewoda, istotne znaczenie stanowi fakt, iż według unormowań art. 33 ust. 1 u.s.g. urząd gminy (urząd miejski) stanowi aparat pomocniczy, przy pomocy, którego odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje swoje zadania. Przy czym stosownie do art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędów gmin określają regulaminy organizacyjne, nadawane przez wójtów w drodze zarządzenia. Regulacje te przemawiają za podzieleniem zaprezentowanego w skardze poglądu, iż urzędy gmin są jednostkami organizacyjnymi utworzonymi na mocy ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, iż organy stanowiące samorządu gminnego nie zostały w świetle art. 238 ust. 3 u.f.p. upoważnione do nadania im statutów.
Rację ma także organ nadzoru, iż przedmiot działalności urzędu gminy będą określały każdorazowo przepisy prawne dotyczące zadań nakładanych na wójta jako organu wykonawczego gminy, skoro urząd gminy stanowi aparat pomocniczy wójta. Ponadto, na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999r. w sprawie ustalenia siedzib władz gmin (Dz. U. Nr 110. poz. 1267) siedziba władz gminy miejskiej została ustalona w P., w konsekwencji tej regulacji siedziba urzędu miejskiego nie może mieścić się w miejscu innym niż siedziba władz gminy, a dokładny adres Urzędu winien określać regulamin organizacyjny nadany przez Burmistrza zarządzeniem w trybie art. 33 ust. 2 u.s.p.
Trafna jest także argumentacja Wojewody, iż pozostałe zagadnienia wskazane w art. 20 ust. 2 u.f.p. winny być określone w regulaminie organizacyjnym urzędu.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Miejskiemu w G. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.