Uzasadnienie
Wojewoda W. wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia przez Radę Miejskiej w P. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.A., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy oraz art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) wydał dnia 9 czerwca 2010 r. zarządzenie zastępcze. W przedmiotowym zarządzeniu stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w P. J.A. w związku z faktem, że radny ten dzierżawi grunty gminne.
Organ ustalił, że J.A. został w dniu 12 listopada 2006 r. wybrany na radnego gminy P. i w dniu 27 listopada 2006 r. na sesji Rady Miejskiej złożył ślubowanie. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres od dnia 8 października 2004 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. radny dzierżawi grunty rolne położone w obrębie nr 3 miasta P., działka ‘[...]"- część o powierzchni 2,6379 ha oraz umowy z dnia 10 grudnia 2009 r. zawartej na czas nieokreślony dzierżawi grunty położone w obrębie nr 3 miasta Pieniężno, działka nr "[...]" o powierzchni 1,1473 ha. Grunty te stanowią mienie komunalne gminy. Organ dodał, że z pisma Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 17 lutego 2010 r. wynika, że radny jest podatnikiem podatku rolnego z gruntów stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 1,1373 ha (grunty dzierżawione od Gminy P.) a z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Oddziału Regionalnego w O. z dnia 22 marca 2010 r. wynika, że w latach 2005-2009 J.A. otrzymywał płatności do gruntów rolnych.
Z oświadczenia majątkowego radnego wynika, że z prowadzonego gospodarstwa rolnego osiągnął w 2008 r. przychód i dochód w wysokości 1998,43 zł (płatność bezpośrednia do gruntów rolnych) oraz 8000 zł z tytułu sprzedaży płodów rolnych i zwierząt.
Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza", w związku z czym należy sięgnąć do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W rozumieniu art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 3 ustawy stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.
Dokonane w art. 3 wyłączenie nie przesądza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Także z treści art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wynika, że przepis ten nie traktuje działalności wytwórczej w rolnictwie jako niebędącą działalnością gospodarczą.
W związku z powyższym radny, zgodnie z art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym, powinien zaprzestać prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego, jak też w przypadku nie podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu takiego radnego, konieczne stało się wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego.
Z przedmiotowym zarządzeniem zastępczym nie zgodził się J.A. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody W. Skarżący zarzucił, że organ dokonał błędnej wykładni art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, przez zastosowanie surowej sankcji wynikającej z art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z faktem samego jedynie posiadania mienia gminnego, bez wykazania, ze grunty te służą radnemu do prowadzenia z ich udziałem działalności gospodarczej.
Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/07) stwierdził, że radni mają prawo korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie.
Dodał, że opłacanie podatku rolnego i otrzymywanie płatności do gruntów rolnych nie świadczą o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Podkreślił, że z gruntów dzierżawionych od miasta Pieniężno nie otrzymywał żadnych dochodów. Jego zdaniem fakt posiadania gruntów można traktować najwyżej jako zapowiedź prowadzenia działalności niezgodnej z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie było sporne w sprawie, iż skarżący, radny Rady Gminy P., dzierżawi grunty od "swojej" Gminy i wykorzystuje w ramach prowadzonego przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Spór dotyczy kwestii, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Problem w interpretacji przywołanego przepisu polega na tym, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "działalności gospodarczej". Definicję taką zawiera art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 155, poz.1095 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Stosownie do art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.
Skarżący z treści przepisu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wywodzi, że działalność przez niego prowadzona nie jest działalnością gospodarczą, a co za tym idzie, że nie podlega on reżimowi określonemu w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak, jak wyraźnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. II OPS 1/07(ONSAiWSA 2007/3/62), przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimom tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu powyższej uchwał NSA powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dodał, że "ograniczenie wynikające z tego przepisu nie jest ograniczeniem nadmiernym radni mogą bowiem korzystać ze swobody działalności gospodarczej, a chodzi tylko o niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego ich własnym interesie."
Jednocześnie warto zauważyć, że stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla składów orzekających w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem,że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest w niej scharakteryzowana jako zarobkowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nosi te cechy.
W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, iż prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione.
Z powyższego wynika wyraźnie, że skarżący naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w art. 190 ust. 1 pkt 2a stanowi, że wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje wygaśnięcie mandatu radnego.
Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w tym terminie rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu(art. 190 ust. 5 i 6 ustawy).
W sprawie niniejszej skarżący w wymienionym terminie nie zrzekł się funkcji ani nie zaprzestał prowadzenia działalności; także rada gminy nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego.
W sytuacji, gdy właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 ustawy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Wojewoda W., wyczerpując tryb przewidziany w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wydał zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy Miejskiej w P.– skarżącego J.A. - z uwagi na naruszenie przez niego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a zarzuty skargi są bezzasadne.
W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.