Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że A. M. (dalej jako: "skarżąca", "strona") 17 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego.
Burmistrz [...] (organ I instancji) kolejną decyzją z 2 maja 2023 r. (poprzednia decyzja została uchylona przez SKO w [...]) odmówił stronie przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że skarżąca zamieszkuje w budynku jednorodzinnym pod adresem: ul. [...] w [...]. Z wywiadu środowiskowego wynika, że na parterze przedmiotowego budynku znajdują się pokoje, kuchnia, łazienka i wc. Pomieszczenia na parterze budynku użytkują dwa odrębne gospodarstwa domowe: skarżąca i jej rodzice. Skarżąca zajmuje 2 pokoje, natomiast kuchnia, łazienka i wc są wspólne dla dwóch gospodarstw domowych, tj. strony i jej rodziców. Podkreślono przy tym, że 25 października 2022 r. został przyznany, a następnie wypłacony rodzicom strony dodatek węglowy. Piętro budynku zamieszkuje brat strony z rodziną, prowadzący odrębne gospodarstwo domowe (w dniu 13.01.2023 także przyznano, a następnie wypłacono dodatek węglowy).
Mając na uwadze znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz ustalony stan faktyczny, brak jest według organu podstaw do uznania, że skarżąca zamieszkuje w lokalu spełniającym warunki "lokalu odrębnego". Jakkolwiek prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe, to jednak lokal zajmowany przez nią na parterze budynku (2 pokoje) nie posiada atrybutów samodzielności - brak oddzielnej kuchni i łazienki (pomieszczenia współdzielone z rodzicami, zamieszkującymi pod tym samym adresem, którym wypłacono dodatek węglowy). Brak odrębności faktycznej lokalu, uniemożliwia zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku strony. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym, w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d. zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona. Wskazała, że odmowna decyzja "postrzega jej osobę jako prowadzącą niepełnosprawne gospodarstwo domowe". Podniosła, że jej rodzice są osobami w podeszłym wieku, a ich aktywność fizyczna w zajmowanych pomieszczeniach oraz w tych współużytkowanych odbywa się w godzinach pomiędzy 9 a 17, w godzinach późniejszych i wcześniejszych rodzice są mniej aktywni, natomiast ona - z uwagi na charakter pracy użytkuje pomieszczenia przed pracą (do godziny 8) oraz po pracy (po godzinie 17). Oznacza to, że faktycznie współużytkowane pomieszczenia stają się pomieszczeniami użytkowanymi w prawie 100% przez każde z gospodarstw oddzielnie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 5 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że 20 grudnia 2022 r. strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że budynek zamieszkują obecnie trzy samodzielne i samofinasujące się gospodarstwa domowe. Nie ubiegano się o dodanie dwóch kolejnych numerów dla gospodarstw domowych, z uwagi na względy techniczne (jedno wejście), estetyczne i zwyczajowe (niespotykana jest taka numeracja na wolnostojących budynkach tej wielkości) oraz logistyczne i finansowe (konieczność dokonywania zmian przez mieszkańców budynku w bankach, zakładach pracy, różnorodnych dokumentach i zgłoszeniach administracyjnych i wiele innych).
Organ pierwszej instancji przeprowadził (w wyniku ponownie prowadzonego postępowania) w dniu 26 kwietnia 2023 r. wywiad środowiskowy, z którego sporządził notatkę służbową. Wynika z niej, że skarżąca zamieszkuje w budynku jednorodzinnym, do którego prowadzi jedno wejście. Skarżąca zajmuje część parteru budynku - 2 pokoje, do których wchodzi się z korytarza. Ponadto na parterze znajduje się współdzielona z rodzicami kuchnia, łazienka, wc. Za kuchnią znajdują się pokoje zajmowane przez rodziców, w kuchni znajduje się 1 lodówka i 1 kuchenka. Pietro zajmuje brat skarżącej. Zainstalowany jest jeden licznik zużycia energii oraz licznik zużycia wody. W budynku jest współdzielone źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe zasilany węglem.
W ocenie składu Kolegium orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy argumentował, że sporne w sprawie jest to jak współużytkowanie przez stronę oraz jej rodziców części wspólnych (tj. łazienki, kuchni, wc) wpływa na uznanie, że zajmuje ona oddzielny (od rodziców) lokal. Jak wynika z przepisów prawa, dodatek węglowy może być przyznany dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem w sytuacji - mi.in - gdy zajmują odrębny lokal. Kolegium nie zakwestionowało faktu, że strona prowadzi odrębne, od rodziców, gospodarstwo domowe. Istotnym jest natomiast to, że nie zajmuje ona oddzielnego lokalu. Ustawa o dodatku węglowym nie zawiera definicji legalnej samodzielnego lokalu, należy więc w tym przypadku posiłkować się definicją zawartą w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 zdanie 1 tej ustawy samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Istotnym jest więc, by każde z gospodarstw domowych posiadało własne pokoje, własną kuchnią i własną łazienkę. Stan faktyczny niniejszej sprawy według Kolegium bezspornie wskazuje, że lokal zajmowany przez skarżącą nie spełnia wskazanych wymogów. Dzieli ona z rodzicami części wspólne (kuchnię, łazienkę, wc), przez co nie można uznać, że zajmuje oddzielny lokal. Nieistotnym przy tym z punktu widzenia prawidłowości decyzji są zarówno umowy najmu lokalu zawarte pomiędzy stroną i jej rodzicami, czy wskazany przez nią w odwołaniu "harmonogram" korzystania z części wspólnych.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie dodatku węglowego. Skarżąca podniosła, że odmowna decyzja traktuje jej osobę jako prowadzącą "niepełnoprawne gospodarstwo domowe", co w jej ocenie byłoby inaczej postrzegane, gdyby "na podstawie umów najmu na miejscu jej gospodarstwa domowego - w pełni samodzielnego i autonomicznego znajdowało się gospodarstwo osób niespokrewnionych". Wskazała, że organy oceniły zajmowanie przez nią dwóch pokoi z dostępem do kuchni i łazienki za niewystarczające w zakresie "samodzielności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego". Podkreśliła również, że jej rodzice, którzy stanowią odrębne gospodarstwo domowe, są osobami w podeszłym wieku. Ich faktyczna aktywność fizyczna w zajmowanych pomieszczeniach oraz w tych współużytkowanych odbywa się w godzinach pomiędzy 8.00 a 17.00. W godzinach późniejszych i wcześniejszych rodzice wykazują obniżoną aktywność.
Natomiast skarżąca z uwagi na charakter pracy wykorzystuje pomieszczenia współużytkowane w godzinach do 8 rano (przed pracą) i po 17 (po pracy). W jej ocenie tryb życia osób zamieszkujących budynek nie koliduje ze sobą, co oznacza, że faktycznie współużytkowane pomieszczenia stają się w godzinach aktywności pomieszczeniami użytkowanymi prawie w 100% dla każdego z gospodarstw domowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 5 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 2 maja 2023 r. o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. - dalej "u.d.w.").
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2).
Natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 u.d.w. ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23, orzeczenia dostępne w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Na podstawie danych uzyskanych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje w budynku jednorodzinnym, do którego prowadzi jedno wejście. Skarżąca zajmuje część parteru budynku - 2 pokoje, do których wchodzi się z korytarza. Ponadto na parterze znajduje się współdzielona z rodzicami kuchnia, łazienka, wc. Za kuchnią znajdują się pokoje zajmowane przez rodziców, w kuchni znajduje się 1 lodówka i 1 kuchenka. Piętro zajmuje brat skarżącej. Zainstalowany jest jeden licznik zużycia energii oraz licznik zużycia wody. W budynku jest współdzielone źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe zasilany węglem. Organy uznały, że skarżąca nie zajmuje oddzielnego lokalu, ponieważ dzieli ona z rodzicami części wspólne (kuchnię, łazienkę, wc).
W ocenie sądu taka interpretacja organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę i nie jest zgodna z zaprezentowanymi przepisami oraz ratio legis przyjętych rozwiązań ustawowych w tym zakresie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istnienie dwóch odrębnych lokali pod adresem wskazanym przez skarżącą. Organ przyznaje bowiem dodatek węglowy, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Wprawdzie pojęcie zamieszkiwania w odrębnych lokalach, o jakich mowa w art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, nie zostało zdefiniowane w ustawie o dodatku węglowym, jednak za miarodajne do dokonania wykładni tego określenie jest posłużenie się definicjami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie.
Odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla jednak tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, str. 429).
Współdzielona przez stronę z rodzicami kuchnia, łazienka, wc nie przekreśla zatem samodzielności gospodarowania przez stronę w istocie w odrębnym lokalu. Niewątpliwie strona ma własną wydzieloną przestrzeń życiową, w której żyje w miarę możliwości niezależnie i de facto prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Nadmienić należy, że ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się sformułowaniem "odrębne lokale". Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r., poz. 1360) nieruchomością jest m. in. część budynku trwale związanego z gruntem, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. 2021 r., poz. 1048, dalej jako: u.w.l.). Definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarto w art. 2 ust. 2 u.w.l.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o dodatku węglowym nie posługuje się pojęciem "samodzielny lokal (mieszkalny)", lecz wyrażeniem dalej idącym tj. odrębny lokal. Samodzielność lokalu wymaga spełnienia przesłanek technicznych, o których stanowi art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz wynikających z art. 2 ust. 1a-1b u.w.l. Spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 7 u.w.l. odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu, znoszącego współwłasność. Wydzielenie lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. Nie jest możliwe nadanie odrębnego adresu lokalowi, który nie stanowi odrębnej nieruchomości tj. nie został wyodrębniony w rozumieniu u.w.l.
Odrębność lokalu nie może zatem być rozumiana wyłącznie funkcjonalnie, gdyż nie koreluje to z intencją ustawodawcy i zasadą przyznawania jednego dodatku węglowego na jeden adres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 157/23, publ. CBOSA).
W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna. Taka właśnie sytuacja zaistniała - na co wskazuje wywiad środowiskowy - w przypadku skarżącej. Brak było zatem przeciwwskazań do przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego.
Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji.