Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 listopada 2018 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w ramach sieci wodociągowej przeciwpożarowej na terenie miasta O. Podczas ww. czynności ustalono, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na Gminie O. oraz "[...]" Sp. z o.o. W protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych organ pierwszej instancji wskazał, że przebadano 1564 szt. hydrantów, z których 23,54% nie spełniło wymagań w zakresie wydajności i ciśnienia. Kontrolowany, tj. "[...]" Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") nie wniósł uwag oraz zastrzeżeń do protokołu.
Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r., organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nakazania usunięcia uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Następnie, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał "[...]" Sp. z o.o. wykonanie obowiązku doprowadzenia do pełnej sprawności w zakresie wydajności oraz ciśnienia hydrantów zewnętrznych położonych na terenie Miasta O., stanowiących własność Gminy O.; termin wykonania obowiązku określono do dnia 31 grudnia 2022 r.
W wyniku wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 451/19, na skutek wniesienia skargi od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy wydał decyzję z dnia "[...]" r., znak "[...]", którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że organ pierwszej instancji powinien ściśle i konkretnie ustalić przedmiot sprawy administracyjnej oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dalsze działania organu winny zmierzać do oceny wszystkich okoliczności sprawy, a dokonane ustalenia powinny w sposób pełny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. powtórnie nakazał "[...]" Sp. z o.o. wykonanie obowiązku doprowadzenia do pełnej sprawności, w zakresie wydajności oraz ciśnienia hydrantów zewnętrznych położonych na terenie miasta O., stanowiących własność Gminy O.; termin wykonania obowiązku określono do 31 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i podano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić konserwację oraz naprawę urządzeń przeciwpożarowych w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie oraz przygotować teren do akcji ratowniczej. Wskazano, że sieć wodociągowa, będąca liniowym obiektem budowlanym z urządzeniami przeciwpożarowymi w postaci hydrantów zewnętrznych, winna być utrzymywana i konserwowana w sposób zapewniający sprawne i niezawodne funkcjonowanie.
Czynnikiem wskazującym na sprawność i niezawodność hydrantów zewnętrznych są jego parametry użytkowe, tj. ciśnienie i wydajność. Na sieci wodociągowej przeciwpożarowej stosuje się hydranty zewnętrzne nadziemne o średnicy nominalnej DN 80, przy czym wydajność nominalna hydrantu zewnętrznego, przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa nie może być mniejsza niż 10 dm3/s, co wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Natomiast z § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wynika, że hydranty zewnętrzne stanowią urządzenia przeciwpożarowe. Z danych uzyskanych podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, że 364 hydranty zewnętrzne DN 80 nie zapewniają możliwości uzyskania wydajności 10 dm3/s podawanej wody, przy ciśnieniu dynamicznym co najmniej 0,2 MPa.
W odwołaniu od tej decyzji, "[...]" Sp. z o.o. zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i przez to nałożenie na Skarżącą obowiązku uzyskania parametrów ciśnienia dla hydrantów zewnętrznych, które ze względu na ich położenie takich parametrów nie mogą osiągnąć, brak rozróżnienia powodów niesprawności hydrantów oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nałożenie na nią obowiązku, który nie wynika z przepisów prawa; naruszenie § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez przyjęcie, że wszystkie zewnętrzne hydranty sieci wodociągowej są urządzeniami przeciwpożarowymi i muszą spełniać normy do gaszenia pożaru oraz naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę wykonywania obowiązku uzyskania rezultatu odpowiedniego ciśnienia odnośnie wszystkich hydrantów na terenie Gminy O. W związku z ww. naruszeniami, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przeprowadzenie dowodu z wykazu badania hydrantów oraz z opinii rzeczoznawców załączonej do sprawy z dziedziny instalacji sanitarnych odnośnie hydrantów zewnętrznych, że nie mogą one służyć celom przeciwpożarowym poprzez uwarunkowania ich położenia, a także przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych powołanych przez organ na tą okoliczność.
W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wskazała, że hydranty zewnętrzne położone w niekorzystnych miejscach nie posiadają wydajności i ciśnienia zgodnego z normami nie z uwagi na ich niesprawność lub brak konserwacji, a z uwagi na niekorzystne usytuowanie. Wywiodła, że obowiązkiem właściciela sieci wodociągowej jest posiadanie, utrzymanie sieci wodociągowej, zasilanie w wodę oraz montaż, naprawa, konserwacja i przegląd hydrantów zewnętrznych oraz usuwanie technicznej niesprawności tkwiących w tych urządzeniach. W przedmiotowej sprawie niespełnianie przez hydranty norm nie wynika z ich niesprawności lub braku konserwacji, a z właściwości ciśnienia panującego w sieci wodociągowej. W pośredni sposób nie można Skarżącej zobowiązać do budowy czy przebudowy sieci lub budowy innych urządzeń przeciwpożarowych w związku z koniecznością zapewnienia ochrony przeciwpożarowej na terenie Gminy. Podkreślono, że z badania hydrantów nie wynika ich niesprawność, jako urządzeń przeciwpożarowych – badanie potwierdziło brak wydajności i ciśnienia normatywnego dla hydrantów, położonych w niekorzystnych lokalizacjach.
Dodano, że do dnia złożenia odwołania, tj. do czerwca 2020 r. Spółka zbadała 1088 hydrantów, z czego tylko 193 nie posiadały wymaganej wydajności, wyłącznie z powodu niekorzystnego usytuowania. Ponadto Strona wywiodła, że cała sieć wodociągowa nie jest "siecią wodociągową przeciwpożarową", a więc nie wszystkie hydranty znajdujące się na niej są hydrantami przeciwpożarowymi. Wobec tego Skarżąca ma obowiązek zapewnić ciśnienie wody zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniem, a do uzyskania odpowiedniego ciśnienia oraz ich dodatkowego zasilania służą inne urządzenia, określone w § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, i to organ ochrony przeciwpożarowej powinien określić takie punkty i miejsca, które w związku z ich niekorzystnym usytuowaniem, powinny być zasilane z dodatkowych urządzeń.
Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny sprawy i wyjaśniono, że cała sieć wodociągowa przeciwpożarowa jest podstawowym źródłem wody do zewnętrznego gaszenia pożaru dla jednostek ochrony przeciwpożarowej, a w rozumieniu przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych sieć wodociągowa przeciwpożarowa jest jednocześnie siecią doprowadzającą wodę do jednostki osadniczej i służącą zaspokojeniu potrzeb gospodarczych. Wskazano, że prawa i obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w związku z prowadzoną działalnością zaopatrzenia w wodę wynikają nie tylko z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale również z innych aktów prawnych. Zakres obowiązków w związku ze znaczeniem sieci wodociągowej dla ochrony przed pożarem został określony odrębnie w aktach prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, stąd w ustawie zaopatrzeniowej uregulowane zostały tylko te kwestie, które mają związek z rozliczeniem kosztów wykonywania tych zadań w imieniu gminy, przy okazji realizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, należy uznać, że wszystkie hydranty zewnętrzne zlokalizowane na terenie Gminy O. stanowią źródło wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, więc spełnienie przez hydranty wymaganych parametrów w zakresie wydajności i ciśnienia jest ewidentnym obowiązkiem Spółki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku utrzymywania ciśnienia w sieci wodociągowej, "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podzielił stanowisko, że wymagania dotyczą wyłącznie instalacji wodociągowej wewnątrz budynków, a nie sieci wodociągowej przeciwpożarowej, natomiast w tej sprawie przedmiotem postępowania jest sieć wodociągowa przeciwpożarowa znajdująca się poza budynkami, która może jednocześnie zasilać instalacje wodociągowe wewnątrz budynków. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że sama Skarżąca w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 18 grudnia 2018 r. wskazała, iż będzie ona podejmowała inwestycje mające na celu poprawę parametrów technicznych sieci wodociągowej przeciwpożarowej, w tym dotyczących ciśnienia i wymaganej wydajności.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że to na podmiocie faktycznie władającym siecią wodociągową ciąży wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Natomiast projekty sieci wodociągowej uzgadniane były z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który pełni samodzielną funkcję, niezależną od organów Państwowej Straży Pożarnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z "[...]" r., Spółka w istocie powieliła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Zarzuciła, naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy, niedopuszczenie niezbędnych dowodów i nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów z opinii prywatnej oraz brak szczegółowego, prawidłowo określonego przedmiotu obowiązku i jego uzasadnienia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wskazano, że ww. przepis dotyczy obowiązku ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i nieruchomości; nie odnosi się natomiast do właściciela sieci wodociągowej jako obiektu budowlanego liniowego, która służy ochronie przeciwpożarowej, a nie jest przedmiotem ochrony.
Obowiązek Skarżącej sprowadza się do posiadania i utrzymania sieci wodociągowej, zasilania w wodę oraz montażu, naprawy, konserwacji hydrantów zewnętrznych i usuwaniu ich niesprawności. Obowiązek ten wynika jednak nie z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ale z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z tym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem praca lub w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności – o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych. Dodano, że brak uzyskania ciśnienia przez hydranty zewnętrzne w niekorzystnych usytuowaniach jest "tak czy inaczej" obowiązkiem niewykonalnym, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że przeprowadziła badanie ok. 2600 hydrantów i z badania tego nie wynika niesprawność techniczna zewnętrznych hydrantów, a stwierdzony brak normatywnej wydajności i ciśnienia dla celów przeciwpożarowych jest spowodowany wyłącznie ich niekorzystnym usytuowaniem.
Kwestionowana decyzja jest więc niemożliwa do wykonania dla części hydrantów, położonych w rejonach położonych znacząco wyżej do reszty terenu, a także hydrantów położonych na końcówkach sieci, gdzie nigdy nie można uzyskać wymaganego ciśnienia 0,2 MPa i nie mniejszego niż 10 dm3/s.
W ocenie Spółki, obowiązek zapewnienia w każdym miejscu przebiegu sieci ciśnienia dla celów przeciwpożarowych, w pośredni sposób mógłby zobowiązać Spółkę do przebudowy sieci oraz budowy innych urządzeń przeciwpożarowych. Skarżąca nie jest natomiast zobowiązana do ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń przeciwpożarowych, tj. pompownia przeciwpożarowa, zbiornik wieżowy, studnie i inne urządzenia służące alternatywnie do gaszenia pożaru, mogące zapewnić odpowiednie ciśnienie dla celów gaszenia pożarów w miejscach, gdzie zasilanie hydrantów zewnętrznych z uwagi na ich usytuowanie nie daje odpowiedniego ciśnienia. Dodatkowo strona powołała się na Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uchwalony przez Radę Miasta O. Uchwałą Nr "[...]" z dnia
"[...]" r., który określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym reguluje warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ten nie zawiera dodatkowych obowiązków, poza tymi, które wynikają z przepisów prawa. Powtórzyła, że jako właściciel sieci wodociągowej jest zobowiązana zapewnić ciśnienie wody zgodnie z § 114 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w przypadku, gdy spełnienie wymagań dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione, możliwe jest przyjęcie także innych rozwiązań, jednakże zaproponowanie tych rozwiązań nie należy do Skarżącej.
Ostatecznie wskazano, podobnie jak w odwołaniu, że wszystkie sieci wodociągowe i hydranty położone na terenie miasta O. zostały wybudowane według projektów uzgadnianych z organami Państwowej Straży Pożarnej.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. Podano, że skarga nie zawiera w istocie nowych zarzutów i powiela w całości argumentację przedstawioną przez Skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Wskazano dodatkowo, że sieć wodociągowa przeciwpożarowa, w świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, jest podstawowym źródłem wody do zewnętrznego gaszenia pożaru dla jednostek ochrony przeciwpożarowej.
Natomiast w rozumieniu § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, sieć wodociągowa przeciwpożarowa jest jednocześnie siecią doprowadzającą wodę do jednostki osadniczej i służącą zaspokojeniu potrzeb gospodarczych. Ostatecznie dodano, że skoro do zakresu obowiązków Spółki należy dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe, to z obowiązkiem tym wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczenie wody dla tych celów w wymaganej ilości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób, niestanowiących zabudowy kolonijnej, a także znajdujących się w ich granicach: budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych - § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), dalej jako: "r.ppoż." Stosownie zaś do § 4 ust. 4 r.ppoż, wymaganą ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych, określoną w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej.
W § 9 ust. 1 r.ppoż. przewidziano natomiast, że sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych, zwana dalej "siecią wodociągową przeciwpożarową", powinna być zasilana z pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wieżowego, studni lub innych urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych, nawet tych niekorzystnie ulokowanych, przez co najmniej 2 godziny. Wobec tego, nieuprawnione jest twierdzenie Skarżącej, że jej jedynym obowiązkiem na gruncie przepisów przeciwpożarowych jest obowiązek wynikający z § 10 pkt 13 r.ppoż., czyli coroczne poddawanie hydrantów zewnętrznych przeglądom i konserwacji oraz ich ewentualne doprowadzenie do zdolności i sprawności technicznej. Obowiązkiem takim jest bowiem również zapewnienie wymaganej wydajności i ciśnienia w hydrantach zewnętrznych.
W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.p." Z ww. przepisów wynika, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; czy przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Przepis § 1a art. 4 u.o.p. stanowi natomiast, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.
W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Skarżąca wywiodła, że obowiązki wskazane w ustawie nie odnoszą się do właściciela sieci wodociągowej, ponieważ sieć wodociągowa zapewnia dostawę wody do gaszenia pożaru i służy ochronie przeciwpożarowej, a nie jest przedmiotem tej ochrony. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko potwierdzające odpowiedzialność osoby prawnej dysponującej siecią wodociągową za wykonanie obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 u.o.p. - w tym do obowiązku zapewnienia konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie - które to stanowisko tutejszy Sąd podziela (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1109/14; wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15; wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 656/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Dokonując wykładni przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.o.p. należy mieć na względzie przede wszystkim cel regulacji. Obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym powinien być rozumiany, jako obowiązek podjęcia wszystkich działań, które służą ochronie przeciwpożarowej.
Przed zagrożeniem pożarowym zabezpiecza zarówno posiadanie wymaganych urządzeń przeciwpożarowych, jak i stosowanie się do ustawowo przewidzianych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę (ww. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 656/17, CBOSA). Wobec tego obowiązkiem Spółki jest nie tylko zaopatrywanie w wodę do celów przeciwpożarowych, ale również należyte utrzymanie urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych, nawet tych niekorzystnie ulokowanych, przez co najmniej 2 godziny, co wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w związku z prowadzoną działalnością zbiorowego zaopatrzenia w wodę wynikają nie tylko z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale również z innych, ww. aktów prawnych.
Natomiast należy przyznać rację Skarżącej, co do zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123, z późn. zm.), według którego komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy powinna "precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna ona nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania" (K. Kwapisz-Krygel [w:] Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Komentarz, Warszawa 2014, LEX/el oraz powołane tam orzecznictwo).
Elementem decyzji, który przesądza o meritum sprawy oraz określa prawa i obowiązki strony jest rozstrzygnięcie (sentencja decyzji, osnowa). Z tego względu rozstrzygnięcie powinno być sformułowane tak, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To natomiast oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, winna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji, tak by było możliwe jej wykonanie dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej. Z tego względu decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyrok NSA z 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, oraz wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/13, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie ustaleń dokonanych w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych dokonanych i przedstawionych w protokole z dnia 29 listopada 2018 r. W ww. protokole ustaleń wskazano jedynie, że przebadano 1564 szt. hydrantów, z których 23,54% nie spełniło wymagań w zakresie wydajności i ciśnienia. W decyzji organu pierwszej instancji nie zostało jednak doprecyzowane, których konkretnie hydrantów dotyczy nałożony obowiązek. Do odwołania, złożonego przez Spółkę od decyzji organu pierwszej instancji, załączono natomiast wykaz skontrolowanych hydrantów zewnętrznych, z którego wynika, które z nich spełniały przewidziane prawem wymagania. Organ odwoławczy nie odniósł się do załączonej przez Stronę dokumentacji i nie przeprowadził również własnych ustaleń w tym zakresie, czym, w ocenie Sądu, naruszył zasady określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a."
Ponadto, jak już wyżej wskazano, decyzja wydana na podstawie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej podlega egzekucji administracyjnej, dlatego nałożony na jej adresata nakaz musi być jednoznaczny. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Nałożony na Skarżącą obowiązek został przez organ pierwszej instancji sformułowany ogólnikowo, a mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie, który nakazał Stronie "doprowadzić do pełnej sprawności, w zakresie wydajności oraz ciśnienia, hydranty zewnętrzne na terenie miasta O. (będące własnością Gminy O.)". Sformułowanie nałożonego obowiązku w taki sposób nie jest wystarczające i nie dawało podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 437/20, że decyzja zawierająca rozstrzygnięcie, którego właściwą treść trzeba rekonstruować w oparciu o uzasadnienie, albo którego nie da się zrekonstruować z treści uzasadnienia, jest decyzją wadliwą, zaś organ odwoławczy powinien tego rodzaju uchybienie sanować wykorzystując kompetencję do wydania decyzji reformatoryjnej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło zatem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę "[...]" Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim, organ powinien odnieść się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, czy obiekt budowlany w postaci sieci wodociągowej jest w stanie zapewnić ciśnienie wymagane dla hydrantów zewnętrznych i jaki to ma ewentualnie wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W przypadku stwierdzenia podstaw do utrzymania przedmiotowego nakazu, organ uwzględni wymóg ścisłego określenia obowiązku nakładanego na Stronę i wynikającą z tego powinność odpowiedniego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji.
Wskazać nadto pozostaję, ze powyższa sprawa rozpoznana została w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) dalej:" uCOVID-19". Przewodniczący Wydziału II w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 12 stycznia 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.