Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Kierownik Referatu Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Przestrzennej Urzędu Gminy w O., działając z upoważnienia Wójta tej gminy, ustalił dla A S.A. z siedzibą w P. jednorazową opłatę w wysokości 1978,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]", na skutek zbycia przez tę spółkę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", położonej w obrębie G., gmina O. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w myśl § 10 uchwały Nr "[...]" Rady Gminy w O. z dnia 23 marca 2001r. stawka procentowa, służąca ustaleniu wskazanej opłaty wynosi 20%.
Organ podniósł, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w O. Nr "[...]" z dnia 5 grudnia 1991r., działka nr "[...]" przeznaczona była na cele rolnicze. Natomiast w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy w O. z dnia 23 marca 2001r., obowiązującego od dnia 8 maja 2001r., przedmiotowa działka uzyskała nowe przeznaczenie – pod zabudowę jednostek osadniczych oraz miejsc siedliskowych poza jednostkami osadniczymi. Przy czym zgodnie z § 6 wskazanej uchwały, zabudowa może obejmować funkcję mieszkalną, turystyczną, wypoczynkową oraz związaną z rolnictwem i usługami pod warunkiem, że nie są to funkcje uciążliwe dla środowiska. Jako podstawową ustalono funkcję turystyczną, natomiast jako uzupełniające funkcje pozostałe. W tej sytuacji wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, co w związku z jej zbyciem w dniu 6 grudnia 2005r. tj. przed upływem 5 lat od zmiany miejscowego planu, obligowało organ do ustalenia przedmiotowej opłaty
Organ podał, iż zgodnie z treścią operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]" wynosiła 3281 zł, natomiast po zmianie - 13 175zł, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 9894 zł, a 20% tej kwoty stanowi sumę 1978,80 zł.
Ponadto organ wskazał, iż w toku postępowania pełnomocnik strony wniósł zarzuty do operatu, kwestionując miarodajność ustaleń rzeczoznawcy dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż cała działka o powierzchni 0,17 ha stanowi powierzchnię pod siedlisko, a nie jej część, która zostanie dopuszczona pod zabudowę i która faktycznie może wynieść ok. 170m2.
Organ nie uwzględnił tego zarzutu, podnosząc, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka jest w całości oznaczona jako miejsce siedliskowe, dlatego rzeczoznawca przyjął faktyczną powierzchnię działki określoną konturem zgodnie z planem.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła pełnomocnik spółki, domagając się jej uchylenia w całości. Pełnomocnik podniosła, iż z niewiadomych przyczyn rzeczoznawca uznał, że cała działka podlega zabudowie siedliskowej, a co za tym idzie, cała jej powierzchnia powinna być brana pod uwagę przy określaniu wzrostu wartości ziemi. Wskazała, iż założenie takie jest błędne, gdyż powierzchnia po byłym siedlisku dla tej konkretnej działki wynosi co najwyżej ok. 170 m2.
Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko, iż rzeczoznawca zobligowany był przyjąć jako obszar siedliska całą powierzchnię działki. Wynika to z załącznika graficznego do planu, który jako teren siedliska przyjmuje teren całej działki. Zdaniem organu nie może być to kwestionowane, skoro stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ podkreślił, iż ustalenia planu są wiążące również dla rzeczoznawcy majątkowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego prawem przewidzianych. Strona skarżąca zarzuciła, iż wycena nieruchomości nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7 czerwca 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Adwokat powołała argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu, wskazując, iż decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" SKO uchyliło decyzję wydaną w podobnej sprawie.
Dodatkowo strona zarzuciła, iż wobec przyjęcia przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, brak jest w operacie potwierdzenia, że cechy funkcjonalne porównywanych nieruchomości są podobne, co jest warunkiem niezbędnym dla zastosowania metody porównawczej. Strona skarżąca stwierdziła, iż nie cała działka nadaje się pod zabudowę, a jedynie jakaś bliżej nieokreślona jej część, zatem nie jest to nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym, a jedynie działka, na której istnieje możliwość zabudowy siedliskowej, uwarunkowana ponadto spełnieniem wielu wymagań, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, co niewątpliwie ma wpływ na jej funkcjonalność, a przez to i cenę. Podkreśliła, iż z operatu nie wynika, czy porównywane nieruchomości, aby móc je zabudować, muszą również spełniać tak ostre kryteria jak przedmiotowa działka.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Organ stwierdził, iż nie może się merytorycznie ustosunkować, do podniesionych dodatkowo przez stronę zarzutów, gdyż mają one charakter niezindywidualizowany i należą do kategorii przypuszczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo-administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.
Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest zarówno wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Zważyć należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy musi być kompletny (art. 77 § 1 kpa), a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa. Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.
W niniejszej sprawie, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz w odwołaniu, strona skarżąca wniosła zarzut do sporządzonego operatu szacunkowego, podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przy wycenie faktu, że przedmiotowa działka może być zabudowana tylko w określonej części. Mimo tego organy nie zobowiązały biegłej do sporządzenia opinii uzupełniającej czy złożenia wyjaśnień, w celu ustosunkowania się do podniesionego zarzutu. Organ w tym względzie wskazał jedynie, iż załącznik graficzny do planu przyjmuje jako obszar siedliska całą powierzchnię działki. Jednakże należy stwierdzić, iż fakt ten w ogóle nie wyjaśnia, czy powyższa okoliczność może mieć rzeczywisty wpływ na wartość nieruchomości, zwłaszcza, iż z operatu wynika, na co wskazuje skarżąca, że w myśl planu miejscowego działka ta przeznaczona jest na odtworzenie byłych siedlisk. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy powinien ustosunkować się do tej kwestii.
Należy podkreślić, iż opinia nie jest niepodważalna, a strona ma prawo uzyskania odpowiedzi na swe zarzuty. Natomiast organ administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego.
W ocenie Sądu należy uznać za uzasadnioną również, zgłoszoną dopiero w skardze, wątpliwość strony skarżącej, odnośnie wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczególnych obostrzeń związanych z realizacją budowy na przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca powinien się wypowiedzieć, czy takie obostrzenia mają wpływ na wartość nieruchomości, czy przy wycenie okoliczności te były brane pod uwagę, a nadto czy prowadzenie prac budowlanych na porównywanych nieruchomościach również wiązało się z podobnymi rygorami.
Ponadto należy zauważyć, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy uniemożliwia jego ocenę pod względem logiczności i poprawności. Ustalona bowiem w operacie kwota za 1 m2 gruntu została wskazana na podstawie bliżej nieokreślonych transakcji, bez dat, miejsca położenia, jak i bliższego określenia nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy J. S., powołując się na tajemnicę zawodową, podaje jedynie, że dokonała porównania 80 aktów notarialnych i wybrała po 12 nieruchomości położonych na gruntach o podobnych cechach lokalizacyjnych i uzbrojenia infrastruktury komunalnej i energetycznej. Stwierdzenia te należy uznać za niewystarczające do przeprowadzenia weryfikacji opinii. Ponadto istnieje możliwość przedstawienia potrzebnych do analizy danych w taki sposób, aby nie zostały naruszone prawnie chronione sfery.
Zasadnym jest wyjaśnić, iż operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999r., s.378, także wyrok NSA z dnia 5.03.2002r., sygn. akt I SA 1978/00, LEX nr 81669). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106).
W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu
I instancji.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.