Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną przez Burmistrza P. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.), odmówił ustalenia na rzecz L. P. (dalej jako: strona, inwestor lub skarżący) warunków zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji obiektu pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" o pow. 1501 m2, położonej w obrębie Z., gmina P. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji z "[...]" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) orzeczeniem z "[...]" i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak weryfikacji, czy wniosek inwestora związany jest z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, a także niepełną analizą funkcji oraz cech i zagospodarowania przestrzennego i brakiem udokumentowania, że zabudowa sąsiednia została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizy stosownie do wytycznych Kolegium, jak również zwrócił się z zapytaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: PINB) odnośnie do prowadzonych postępowań w sprawie legalizacji lub rozbiórki istniejących obiektów, a także do Starosty P. odnośnie do wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń budowy budynków rekreacji indywidualnej lub o innej funkcji. Organ I instancji ustalił, że na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z "[...]", który obowiązywał do końca 2003 r., teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP - stanowiącym teren upraw polowych.
Wskazano, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ I instancji podkreślił, że jest zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie można zatem ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalną zabudową. Podano, że celem powołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Podniesiono, że przedmiotowa działka położona jest w oderwaniu od skupionej zabudowy wsi i oddalona jest od najbliżej położonej zabudowy (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) o około 1,4 km. Wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony od wszystkich granic terenu inwestycji w odległości 90 m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Uwzględniając bowiem sposób zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie organ I instancji uznał, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie obszaru analizowanego w większym wymiarze niż minimalny określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji wskazał, że na analizowanym terenie znajdują się wyłącznie obiekty, które powstały w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganych prawem decyzji, w stosunku do których PINB już prowadzi lub prowadził postępowania, jak również żaden z istniejących obiektów nie został zalegalizowany.
Wyjaśniono, że zabudowa działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumienia Prawa budowlanego, tj. w sposób legalny. W związku z tym zabudowa na działkach sąsiednich nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wobec zaś niespełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalne błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; niezastosowanie się do wytycznych Kolegium; ewidentną sprzeczność materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji; brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art.11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zarzucił, że decyzja organu I instancji jest nieczytelna i niejasna, a ponadto organ I instancji pominął prawo inwestora do kształtowania swobody budowlanej na jego własności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, inwestor podniósł, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Przy czym, pojęcie działki sąsiedniej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej. Inwestor podniósł, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej, m.in. działki nr: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", a tym samym zakwestionował wnioski organu I instancji wskazując, że wymienione wyżej funkcje są realizowane na sąsiednich działkach.
Zarzucił, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że nowa zabudowa lub zagospodarowanie musi posiadać funkcje takie, jak dotychczas istniejąca, podczas gdy przepis jedynie wymaga, aby inwestycja nie była z istniejącą zabudową wyraźnie sprzeczna. Inwestycja planowana nie musi być zatem tożsama z tymi, które już zostały zrealizowane na sąsiednich działkach. Natomiast "kontynuację funkcji" należy rozumieć w sposób, który pozwoli na rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) tak, aby zachowana została zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Inwestor wskazał, że organ I instancji nie dostrzega interesu właściciela, o którym mowa w przepisach u.p.z.p, podczas gdy w orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność respektowania uprawnień właścicieli nieruchomości do dysponowania swoją nieruchomością, w tym na zasadę wolności zagospodarowania terenu.
Decyzją z "[...]" Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony dotyczy wydania warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla zamierzenia polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na budynek rekreacji indywidualnej. Kolegium podniosło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może - co do zasady - dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych dopuszczalne jest wyjątkowo, a mianowicie w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Wskazano, że z pisma PINB z 15 kwietnia 2020 r. wynika, że nie prowadzono, ani nie jest aktualnie prowadzone postępowanie, którego przedmiotem jest zabudowa na przedmiotowej działce. Zatem w rozpoznawanej sprawie inwestor z własnej inicjatywy domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy po zrealizowaniu inwestycji. W takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W skardze na tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie okoliczności związanych z prowadzonym uprzednio przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą jego interpretację oraz niedopuszczalne i błędne uznanie, że położenie przedmiotowej działki znajduje się w całkowicie niezurbanizowanym obszarze oraz że planowana zabudowa w postaci domku rekreacji indywidualnej nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 3. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkującego osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji prowadzonego przez organ I instancji w całości w sytuacji, gdy Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego PINB prowadził postępowanie legalizacyjne, którego adresatem byli skarżący oraz jego żona. Wskazał, że pismem z 19 października 2016 r. PINB wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, zaś zawiadomieniem z 2 listopada 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.
Jednocześnie skarżący ponowił zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym argumentację dotyczącą rozumienia pojęcia bliskiego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i celu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także jego prawa jako właściciela nieruchomości do kształtowania swobodnej zabudowy na nieruchomości. Podniósł, że w sąsiedztwie kwestionowanej działki występują działki z budynkami o podobnej funkcji użytkowej, mające również dostęp z tej samej drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał pisma skierowane do niego przez PINB w P. z 19 października 2016 r., a mianowicie wezwanie do wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych dotyczących budynku rekreacji indywidulanej zlokalizowanej na działce nr "[...]" obręb Z., gm. P., a także zawiadomienie PINB z 2 listopada 2016r. (znak sprawy "[...]") o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na przedmiotowej działce, wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron i uczestników postepowania (z uwagi na ich liczbę) związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że u.p.z.p. ustanawia zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust.
2) czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor, w pierwszej kolejności, powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. W konsekwencji warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie dla planowanej inwestycji. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub już zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2084/16; z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1161/16; z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2729/15, dostępne w Internecie). Dopuszczalne jest przy tym zainicjowanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej jeszcze przed nałożeniem obowiązku jej uzyskania przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1529/18, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Słusznie zatem Kolegium wskazało w swojej decyzji z "[...]" na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji, czy toczy się postępowanie legalizacyjne i czy na skarżącego został nałożony obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W zawiązku z tym w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 kwietnia 2020 r., na które powołało się Kolegium, w którym wskazano numery działek co do których było prowadzone lub jest prowadzone postępowanie legalizacyjne i wśród których nie ma numeru przedmiotowej działki. Jednakże skarżący nadesłał pismo PINB zawiadamiające go o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu. Wprawdzie jest ono datowane na 2 listopada 2016 r., ale należy zauważyć, że także wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie został złożony w 2016r., a mianowicie 19 grudnia 2016 r. W tej sytuacji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest co najmniej przedwczesne.
Organ odwoławczy winien bowiem najpierw wyjaśnić - w sposób nie budzący wątpliwości - czy toczyło się postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego obiektu i czy w jego trakcie nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, a także czy zostało ono zakończone, czy też może toczy się dalej. Dopiero wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy rzeczywiście postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W przeciwnym wypadku bowiem organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne.
Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że w tych okolicznościach Sąd nie może odnosić się do zarzutów dotyczących podstaw bądź też braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, a w związku z tym może dokonywać oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia tylko w takim zakresie, w jakim orzekał organ administracji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.