Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXVII/544/17 z dnia 30 listopada 2017 r., Rada Miejska w Morągu uchwaliła roczny program współpracy Gminy Morąg z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2018, zwany dalej "Programem".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2017 r. nr PN.41.31.399.2017, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzoru ocenił, że Program współpracy nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Mianowicie, w Programie nie podano okresu jego realizacji.
Ponadto, w § 6 załącznika do uchwały określono, iż "Gmina realizuje zadania publiczne we współpracy z podmiotami programu w szczególności (...)". Użycie zwrotu
"w szczególności" powoduje, ze katalog form współpracy określony w Programie ma charakter wyliczenia otwartego. Tymczasem, zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy, rada została zobowiązana do określenia w Programie form, w jakich będzie ta współpraca realizowana. Zapis ten w § 6, stwarzając otwarty katalog form współpracy, narusza więc powyższy przepis, nie określając wyczerpująco form współpracy w ramach Programu. Stanowi to nieuprawnione przekazanie kompetencji w zakresie wyznaczenia form współpracy bliżej nieokreślonemu podmiotowi, do czego Rada nie została upoważniona.
Powyższe uwagi organ nadzoru odniósł również do postanowień § 9 Programu, gdzie również użyto wyrazów: "w szczególności". Takie określenie w tym zapisie przeczy normie kompetencyjnej art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 7 ustawy, gdyż wyłącznie organ stanowiący został umocowany do określenia w programie współpracy sposobu realizacji programu.
W ocenie organu, również postanowienia, zawarte w rozdziale VII Programu, dotyczące działań komisji konkursowej naruszają w stopniu istotnym art. 15 ust. 1 i ust. 2a, a także art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem jednoznacznie, iż zadaniem komisji konkursowej jest jedynie opiniowanie ofert, nie zaś rozstrzyganie. Rada nie może w Programie zawierać regulacji dotyczących kryteriów, jakie mają być brane pod uwagę przy opiniowaniu czy ocenianiu ofert, ani przyznawać komisji uprawnienia do decydowania o wyborze oferty oraz wskazywaniu okoliczności, wykluczających daną ofertę z konkursu.
Ponadto, organ nadzoru wskazał na postanowienia § 22 Programu, dopuszczające rozszerzenie przez Burmistrza Morąga listy zadań realizowanych w 2018 roku. Stwierdził, że zapis ten jest sprzeczny z art. 5a ust. 1 i 4 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada uprawnienie do stanowienia rocznego programu współpracy. Tym samym, nie jest dopuszczalne rozszerzanie jego treści w drodze działań własnych Burmistrza. Jeśli Rada w trakcie realizacji Programu dojdzie do przekonania, że należy rozszerzyć katalog zadań priorytetowych, to wyłącznie ona posiada kompetencje do podejmowania w tym kierunku działania przez nowelizację uchwały.
W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Morąg wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5a ust. 4 pkt 6 ustawy i uznanie, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie zawiera okresu realizacji programu;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy ustalone przez organ nadzoru naruszenia kwalifikowały się do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części w zakresie zapisów zakwestionowanych przez organ nadzoru.
Skarżąca Gmina podniosła, że okres obowiązywania Programu wynika ze wstępu załącznika nr 1, z którym korespondują zapisy § 7 ust. 1, § 8 i § 10 Programu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że skarżąca Gmina podjęła po otrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. w dniu 8 grudnia 2017 r., uchwałę Nr XXXVIII/566/17, uwzględniającą w całości uwagi Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz stwierdzającą, że uchwała Nr XXXVII/544/17 z dnia 30 listopada 2017 r. traci moc. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że uchwala ta nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r., pełnomocnik skarżącej podniósł, że mimo podjęcia uchwały w dniu 28 grudnia 2017 r., w okresie od podjęcia poprzedniej uchwały do tej daty, podjęte były czynności zmierzające do realizacji programów.
Pełnomocnik organu sprostował zaś swoje dotychczasowe stanowisko w ten sposób, że wskazał, iż uchwała objęta rozstrzygnięciem stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym, brak uzależnienia jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podziela bowiem pogląd organu nadzoru, że uchwała Nr XXXVII/544/17 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 30 listopada 2017 r., objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, stanowi akt prawa miejscowego.
Dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane są takie cechy jej norm jak generalność i abstrakcyjność.
Nie ulega zaś wątpliwości, że uchwała w przedmiocie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został pogląd, który skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, że do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego wystarczającym jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, aby stanowiła ona akt prawa miejscowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 131/13 i z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 142/16).
Bez wątpienia zaś, postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 30 listopada 2017 r. zawierają przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Uchwała nie została zaś opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co jest wymagane dla aktów prawa miejscowego w myśl postanowień art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). W myśl zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Tymczasem zaś, zgodnie z § 3 uchwały Nr XXXVII/544/17, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Morągu.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.
W myśl postanowień art. 91 ust. 3 dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) – rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jednak niepowołanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego - w sytuacji gdy w istocie taka podstawa istnieje - nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 298/07), pomimo, że jest to wada rozstrzygnięcia nadzorczego.
Tym samym, niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie nie może przesądzać, iż należy je uchylić, jeśli inna, niewskazana podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia faktycznie istnieje, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się zaś do oceny zarzutów skargi, dotyczących przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podziela stanowisko skarżącej Gminy, że uchwała, wbrew stanowisku organu nadzoru, zawiera okres realizacji Programu, wymagany zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817 z późn. zm.). Wynika to przede wszystkim z jej tytułu: "w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Morąg z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2018". Ponadto, stosowne zapisy, dotyczące okresu realizacji Programu, zawarte zostały we wstępie załącznika nr 1, a także w § 7 ust. 1 i § 8 oraz § 10 Programu.
Tym samym, zarzut powyższy należy uznać za chybiony. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem sam fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego.
Należy zaś podzielić zarzuty organu nadzoru, dotyczące zapisów § 6 i § 9 Programu, tj. zawartych w tych przepisach wyrazów: "w szczególności". Wyrazy te pozostają w sprzeczności z postanowieniami art. 5a ust. 4 pkt 4 i pkt 7 ustawy.
Postanowienia te przewidują, że roczny program współpracy zawiera "w szczególności": formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 4) oraz sposób realizacji programu (pkt 7). Są to katalogi zamknięte. Tymczasem zaś, przez dodanie w powyższych postanowieniach Programu wyrazów: "w szczególności" Rada przyjęła katalogi otwarte, a więc sprzeczne z przepisami ustawy.
W ocenie Sądu, również postanowienia § 12 ust. 2 oraz § 16 pkt 5 Programu, iż zadaniem komisji konkursowej jest przedłożenie Burmistrzowi propozycji wyboru ofert na które proponuje się udzielenie dotacji (§ 12 ust.
2) i Komisja wskazuje oferty, na które proponuje się udzielenie dotacji albo nie przyjmuje żadnej z ofert (§ 16 pkt 5), są sprzeczne z art. 15 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Komisja nie posiada, tym samym, uprawnień do przedłożenia burmistrzowi propozycji wyboru ofert, czy nieprzyjęcia żadnej z ofert, które to decyzje należą wyłącznie do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto, należy podzielić stanowisko organu nadzoru dotyczące § 22 Programu. Postanowienia te są bowiem sprzeczne z art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym uchwalenie rocznego programu współpracy należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne udzielenie przez radę uprawnień w tym zakresie burmistrzowi, co uczyniono w § 22 Programu.
W związku z tym, że uchwała wywołała skutki prawne, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.