Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję z 19 października 2023 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Wieliczki przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieliczkach, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem J. S. Jako podstawę odmowy Kolegium wskazało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Wyjaśniło, że skarżący jako syn osoby wymagającej opieki jest osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec J. S. W takim przypadku, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe, gdyby małżonka J. S. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, bowiem jak wynika z akt sprawy (wydruku z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności - EKSMOoN) D. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wskazał na trudną sytuację finansową rodziny. Podał, że matka porzuciła rodzinę 3 sierpnia 2018 r. Obecnie prawdopodobnie przebywa w Niemczech. Nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i ustanowienie adwokata.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji;
- - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu z pominięciem jego pełnomocnika J. S;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 10 k.p.a. i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ
I instancji, w szczególności w zakresie informacji jaka znalazła się w aktach sprawy na temat braku legitymowania się przez D. S. - małżonkę niepełnosprawnego, orzeczeniem o niepełnoprawności, skutkującej odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz brak należytego poinformowania strony, że okoliczność ta może mieć wpływ na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia;
- - art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ
II instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie uzyskania informacji z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności celem ustalenia czy D. S. legitymuje się w dacie orzekania orzeczeniem o niepełnosprawności, wskutek czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, albowiem organ
II instancji powielił ustalenia organu I instancji, nie czyniąc własnych, w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji przez organ II instancji;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2024 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania innej osobie świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gry prawidłowa wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu powinna doprowadzić organ do przekonania, że możliwym jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wtedy, gdy małżonek ten nie może opieki sprawować z przyczyn obiektywnych i niezależnych od jego woli lub subiektywnych, kiedy odmawia opieki, mimo że może ją sprawować.
Pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W wywiadzie środowiskowym z 9 października 2023 r. pracownik socjalny potwierdził bezspornie, że skarżący wykonuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i wykonuje ją należycie. Taki stan rzeczy uniemożliwiał skarżącemu podjęcie zatrudnienia i stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowiłby przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie był to jednak jedyny warunek umożliwiający przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten należało odczytywać w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r., który ustalał pierwszeństwo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego według kolejności ciążącego na krewnych obowiązku alimentacyjnego.
Na podstawie tego ostatniego przepisu osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługiwało co do zasady świadczenie pielęgnacyjne. Jednak norma art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. uwzględniała, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Dlatego w sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, czy J. S. pozostaje w związku małżeńskim i czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w orzecznictwie rozbieżnie była oceniana kwestia wymogu posiadania przez współmałżonka orzeczenia o niepełnosprawności, aby prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne mogło przejść na inną osobę zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki. Część składów orzekających uznawała, że krewnemu będzie przysługiwało prawo do świadczeni pielęgnacyjnego nie tylko wtedy, gdy małżonek będzie posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, nie jest w stanie sprawować opieki z przyczyn obiektywnych, o których mowa w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako: "k.r.o.").
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Skład orzekający jest związany tą uchwałą i od momentu jej wydania ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.
Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, że żyje żona osoby wymagającej opieki, która bezspornie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca.
Zgodnie z wiążącą uchwałą NSA bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest, że żona J. S. wyprowadziła się i nie utrzymuje kontaktów z rodziną. Państwo S. formalnie pozostają małżeństwem, na D. S. w dalszym ciągu ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża i stan taki wywołuje konkretne skutki prawne określone w przepisach prawa.
W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. Dlatego dostrzeżone przez adwokata uchybienia procesowe pozostają bez wpływu dla rozstrzygnięcia. Załączony do akt wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, przedstawiający stan na dzień 18 października 2023 r., jednoznacznie wskazuje, że żona J. S. w dacie orzekania przez organ I instancji nie legitymowała się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ I instancji rzeczywiście z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), nie zawiadomił skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się oraz zgłoszenia wniosków co do powyższego ustalenia. Jednak w uzasadnieniu doręczonej skarżącemu decyzji dokładnie wskazał jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia fakt pozostawania J. S. w związku małżeńskim z D. S. i nielegitymowanie się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący w odwołaniu tej okoliczności w ogóle nie negował. Podał jedynie, że D. S. porzuciła rodzinę i mieszka w E. Wskazuje to, że skarżący miał wiedzę na temat ogólnego stanu zdrowia matki i uważał, że ustalenie organu nie powinno mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Uzasadniało to przyjęcie, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy bezsporne pozostawało, że D. S. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Sądu skarżący również nie podważał w jakikolwiek sposób powyższego ustalenia, nie jest to zatem okoliczność sporna.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że korespondencję z decyzją Kolegium zaadresowało do skarżącego, a nie prawidłowo do jego pełnomocnika J. S., ponieważ przesyłkę podjął właśnie J. S. Zatem doręczenie nastąpiło faktycznie pełnomocnikowi, który będąc upoważniony przez syna mógł się z nią zapoznać i to uczynił, na co wskazuje treść skargi, która została sporządzona i podpisana m.in. przez J. S. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.
Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu i wobec barku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego.
O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631 ze zm.), wobec złożonego oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części oraz mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt. SK 85/22, OTK-A 2023/41.