Wyrok WSA w Olsztynie z 29 października 2013 r., II SA/Ol 784/13

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 29 października 2013 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Marzenna Glabas przewodniczący
Sędzia WSA Beata Jezielska sprawozdawca
Sędzia WSA Adam Matuszak
specjalista Karolina Hrymowicz protokolant

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki A o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia "[...]" Spółka złożyła wniosek o zmianę załącznika do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" udzielającej spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, poprzez zmianę nazwy lokalu znajdującego się pod pozycją nr "[...]" załącznika, tj:

• dotychczasowa nazwa lokalu: Zakład A,
• nowe brzmienie nazwy lokalu: Zakład B. W toku postępowania ustalono, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia "[...]" udzielił skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres 6 lat. Jednakże decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej cofnął w całości to zezwolenie. Od decyzji tej Spółka wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie odwoławcze. Wskazano, że zgodnie z art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako: O.p.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor izby Celnej cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia jej stronie, tj. od "[...]". Wobec zaś braku zezwolenia, którego dotyczył wniosek, organ nie może dokonać jego zmiany. Przestał bowiem istnieć – w znaczeniu materialno prawnym - przedmiot postępowania. Wprawdzie decyzja o cofnięciu zezwolenia jest nieostateczna, lecz z momentem doręczenia jej stronie stała się wykonalna, a wykonalność powinna polegać na powstrzymaniu się podmiotu od prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna nakładająca ma stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega wykonaniu, chyba ze decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazano, ze katalog obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zawarty jest w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analizując wskazane przepisy organ uznał, że decyzja cofająca zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada wprost obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśniono przy tym, że wykonalność decyzji odnosi się do kwestii przymusowego jej egzekwowania, czyli ustalenia że decyzja może stanowić tytuł egzekucyjny. Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie istotna jest kwestia związania organu decyzją. Zgodnie bowiem z art. 212 O.p. zdanie pierwsze, organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. Z chwilą zatem doręczenia Spółce decyzji o cofnięciu zezwolenia weszła ona do obrotu prawnego i od tego dnia związała Dyrektora Izby Celnej ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym - w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji - w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Organ musi uwzględniać zatem skutki prawne, jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Zatem orzekając odnośnie wniosku strony skarżącej organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji zaistniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte. W związku z tym odmówiono wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka A. Zarzuciła naruszenie art. 212 O.p w zw. z art. 210 §1 O.p. poprzez błędne uznanie, że zasada związania organu wydaną nieostateczną decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwia się wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany tego zezwolenia pomimo, że postępowanie to stanowi odrębną sprawę, w której uległy zmianie istotne elementy, charakteryzujące poprzednio wydaną decyzję o cofnięciu zezwolenia. Podniesiono także, że organ naruszył art. 120 O.p. w zw. z art. 128 O.p., gdyż nie uwzględnił istniejącego w obrocie prawnym uprawienia strony w postaci zezwolenia z dnia "[...]", bezprawnie uznał ten akt za nieistniejący oraz mylnie przyjął, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Żaląca się zarzuciła ponadto naruszenie art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zignorowanie mocy wiążącej ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", a dodatkowo także stanu prawnego oraz praw nabytych powstałych na mocy tej decyzji, wskutek mylnego uznania, że nieostateczna decyzja cofająca może wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję zezwalająca. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając że rozpatrując wniosek Spółki z dnia "[...]" organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia "[...]", gdyż nie została ona zmieniona, ani uchylona. Wskazano, że organ jest władny orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, co oznacza ze musi istnieć zdefiniowany w przepisach prawa przedmiot postępowania, którym jest konkretna sprawa. Rozstrzygając sprawę organ stwierdza lub kształtuje pozycję prawną strony. Jeśli obowiązujące przepisy prawa podatkowego i okoliczności sprawy uniemożliwiają ukształtowanie takiej pozycji strony, nie ma sprawy podatkowej. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że nie można w takiej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego. Skoro zatem wystąpiła formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia "[...]", wniosek Spółki nie mógł wywołać zamierzonego skutku prawnego. Ponadto powołując się na kształtującą się linię orzeczniczą sądów administracyjnych odnośnie wykonalności nieostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do art. 165a § 1 O.p. Wskazano ponadto, że nie doszło do naruszenia art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem regulacja ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia.

Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wniosła Spółka A, zarzucając naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o grach hazardowych oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesiono, że organ naruszył art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 128 O.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r o grach hazardowych, gdyż zignorował moc wiążącą ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, jak również zignorował stan prawny oraz prawa nabyte strony powstałe i trwające na mocy udzielonego zezwolenia. Organ niezasadnie bowiem przyjął, że przedmiotowe zezwolenie w znaczeniu materialnym nie istnieje, gdyż wydana została nieostateczna decyzja o cofnięciu tego zezwolenia, co skutkuje w ocenie organu brakiem przedmiotu postępowania w sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 212 O.p.. Mylnie bowiem uznano, że związanie organu wydaną przez siebie nieostateczną decyzją podatkową cofającą zezwolenie - oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego - oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję. Skarżąca podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca przytoczyła szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także poglądy wyrażane w doktrynie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 165a § 1 O.p. gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą, stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania a w konsekwencji - merytorycznemu rozpoznaniu sprawy – sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu "[...]’ (data wpływu podania do organu) wniosek o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jednakże w dniu "[...]" Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu "[...]". W ustawowym terminie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, lecz postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie zezwolenie zostało cofnięte decyzją wydaną w pierwszej instancji, czyli nieostateczną. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na wykonalność tej decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże zupełnie inne okoliczności. Należy bowiem wskazać, że zarówno decyzja organu z dnia "[...]", jak i wniosek strony z dnia "[...]" dotyczą tego samego zezwolenia, a mianowicie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zatem istotną okolicznością jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013r. (Sygn. akt II GSK 639/12, dostępny w Internecie) w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej sytuacji, że pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu, zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem – jak wskazano wyżej - w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Nie ma zatem możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony złożony w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić