Uzasadnienie
W dniu 27 maja 2013 r. Rada Miejska w Białej Piskiej podjęła uchwałę
Nr XLIV/376/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Monety. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że planowana inwestycja lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi część zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa farmy wiatrowej w obszarze gminy Biała Piska oraz gminy Prostki. Wyznaczenie granic obszarów lokalizacji turbin wiatrowych, w tym 7 w obrębie Monety, zostało poprzedzone analizami i badaniami środowiska. Przedstawione wyniki analiz i badań na obszarze opracowania nie wykazały konieczności zwiększania odległości lokalizacji turbin powyżej 500 m od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Na rysunku i w tekście uchwały miejscowego planu przedstawiono strefę ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów o promieniu 500 m od poszczególnych planowanych lokalizacji turbin wiatrowych. Oznaczona na rysunku planu turbina o symbolu 66EW2 wraz ze strefą ochronną zlokalizowana jest w odległości ok. 560 m od najbliższej istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej położonej w miejscowości Kosinowo w gminie Prostki.
Na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że aktem tym uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu Monety. Plan ten przewiduje realizację farmy elektrowni wiatrowych. Rada Miejska w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazała tereny elektrowni wiatrowych i urządzeń infrastruktury technicznej oraz strefę ochroną od elektrowni wiatrowych związaną z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Na podstawie § 14 ust. 5 planu miejscowego w wyznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej elektrowni wiatrowych obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały lub czasowy pobyt ludzi. Organ zauważył, że z analizy przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, iż granice obszaru objętego planem są niezgodne z granicami określonymi w uchwale intencyjnej Nr IX/99/11 Rady Miejskiej w Białej Piskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Monety (zwanej dalej: uchwałą intencyjną z dnia 28 kwietnia 2011 r.).
Poza granicami opracowania ustalonymi w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym znalazły się strefy ochronne farmy wiatrowej, obejmujące w kierunku zachodnim lasy należące do Skarbu Państwa i w kierunku wschodnim grunty orne, znajdujące się poza granicami gminy Biała Piska na terenie gminy Prostki. Zdaniem Wojewody, organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Nie ma również kompetencji do ingerowania we władztwo planistyczne sąsiedniej gminy.
Wojewoda wskazał również, że za niezgodny z prawem należy uznać § 11 ust. 2 skarżonej uchwały przewidujący, iż w granicach obszaru planu dopuszcza się wydzielenia działek geodezyjnych pod lokalizację dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezależnie od przyjętych w planie ustaleń zgodnie z przepisami odrębnymi. Jest to przepis "otwarty" stwarzający możliwość dowolnej zmiany postanowień planu odnośnie usytuowania terenów infrastruktury technicznej oraz w zakresie przeznaczenia terenów, bez konieczności przeprowadzania procedury określonej w art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Białej Piskiej wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zarzucono, że Wojewoda nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień nadzorczych, tylko wniósł skargę do sądu administracyjnego. Ponadto wyjaśniono, że niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą intencyjną z dnia 28 kwietnia 2011 r. oraz wkroczenia w zakres władztwa planistycznego gminy Prostki w związku z określeniem stref ochronnych farmy wiatrowej. Z legendy do części graficznej planu miejscowego wynika, że strefy ochronne oznaczone są polem, którego granice wyznacza pogrubiona czerwona kreska, i które wypełnione jest brązowym szrafem. Wojewoda mylnie utożsamia brązowy szraf poza granicami planu ze strefą ochronną siłowni wiatrowej. Wskazano również, że granice planu miejscowego są tożsame z granicami określonymi w uchwale intencyjnej z dnia 28 kwietnia 2011 r., porównywane obszary mają ten sam kształt.
Ponadto Rada Miejska w Białej Piskiej nie rozstrzygnęła o przeznaczeniu gruntów położonych poza granicami uchwały intencyjnej. Istnienie brązowego szrafu poza granicami planu powinno być odczytywane w kontekście § 14 ust. 8 skarżonej uchwały, czyli jako wskazanie, że planowana lokalizacja elektrowni wiatrowych uwzględniała istniejące i planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich położonych poza granicami opracowania planu. Oznaczenia te mają jedynie charakter informacyjny. W ramach analizy możliwości posadowienia turbiny o symbolu 66EW2 sprawdzano, w jakiej odległości od niej istnieją zabudowania w gminie Prostki oraz czy postanowienia planu miejscowego będą zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prostki uchwalonego uchwałą nr XXVII/151/2012 Rady Gminy Prostki z dnia 27 lipca 2012 r. i opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie Krzywińskie, Olszewo i Nowaki.
Z uwagi na fakt istnienia powiązań funkcjonalnych (w kontekście inwestycji w energetykę wiatrową) obu planów miejscowych oraz możliwość wystąpienia wspólnego oddziaływania turbin wiatrowych zlokalizowanych po obu stronach granicy administracyjnej tych gmin, zdecydowano się dopuścić ich lokalizację w bliskim sąsiedztwie w stosunku do granicy administracyjnej.
Odnośnie § 11 ust. 2 skarżonej uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego w przepisie tym wskazano jedynie, że nie wprowadza się ograniczeń w wydzielaniu działek geodezyjnych pod wskazaną lokalizację. Działanie takie będzie jednak możliwe w przypadku, gdy będzie ono zgodne z przepisami odrębnymi regulującymi tę kwestię. Drogi wewnętrzne i infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania obiektów lokalizowanych w granicach planu służą realizacji funkcji podstawowej w ramach przeznaczenia danego terenu. Rada Miejska nie może jednak wyprzedzająco narzucać właścicielowi nieruchomości, w którym miejscu powinien wydzielić działkę pod drogę w przypadku, gdy będzie dzielił własną nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.
W świetle art. 147 § 1 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W tym zakresie właściwym jest szukanie rozwiązań w ustawie o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez akty uchwalane przez organy gminy. W art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przewidziano bowiem istotne i nieistotne naruszenie prawa, z którym ustawodawca łączy różne skutki prawne.
I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi miedzy innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Należy również wyjaśnić, że według art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył on uchwałę do sądu administracyjnego. Działaniu takiemu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa czy posiadanych kompetencji, skoro przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. przewiduje takie uprawnienie dla organu nadzoru.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie jedynie w części.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zapisano natomiast zasadę, zgodnie z którą wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.
Natomiast na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a tj. wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W § 14 skarżonej uchwały Rada Miejska w Białej Piskiej określiła szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W pkt 5 § 14 tej uchwały wskazano, że na rysunku planu wyznacza się strefę ochronną od elektrowni wiatrowych, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu o promieniu min. 500 m od miejsca posadowienia elektrowni wiatrowych i mniejszą w przypadku sąsiedztwa z terenami lasów. W obrębie wyznaczonej strefy zakazano lokalizowania zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały lub czasowy pobyt ludzi. Tereny elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną zostały oznaczone na rysunku planu symbolami 65EW1, 66EW2, 67EW3, 68EW4, 69EW5, 70EW6, 71EW7, a w § 29 skarżonej uchwały określono m.in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego tymi symbolami oraz zasady obsługi w zakresie komunikacji.
Należy zauważyć, że strefy ochronne elektrowni wiatrowych o symbolach: 65EW1, 66EW2, 67EW3 i 71EW7 zostały wyznaczone także poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu Monety. Strefy ochronne planowanych elektrowni wiatrowych o symbolach: 65EW1, 66EW2, 67EW3 obejmują bowiem swoim obszarem również teren sąsiedniej gminy Prostki, natomiast strefa ochronna elektrowni wiatrowej oznaczonej jako 71EW7 także została wyznaczona poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu Monety uchwalonym skarżoną uchwałą. Stwierdzić bowiem należy, że w odniesieniu do tej ostatniej lokalizacji masztu elektrowni wiatrowej (71EW7) strefa ochronna została wyznaczona m.in. w obszarze, co do którego organ gminy nie podjął uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą intencyjną z dnia 28 kwietnia 2011 r.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że ustalając lokalizację 3 wskazanych wyżej elektrowni wiatrowych i określając ich strefy ochronne poza obszarem objętym uchwalonym planem miejscowym, Rada Miejska w Białej Piskiej dokonała ingerencji w sposób zagospodarowania terenu sąsiedniej gminy, który nie podlega jej władztwu planistycznemu i bez znaczenia dla stwierdzenia tego naruszenia pozostaje okoliczność, że Rada Gminy Prostki, jak wynika z przesłanej uchwały Nr XXX/174/2012 z dnia 29 października 2012 r. uchwaliła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prostki (karta 80 akt sądowych), w którym przewidziała dla terenu graniczącego z gminą Biała Piska w obrębie Krzywińskie także lokalizowanie elektrowni wiatrowych. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę (jej organy) do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać, czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny z przepisami odrębnymi, a proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego została należycie wyważona i jest racjonalna. Należy jednak podkreślić, że władztwo planistyczne rady gminy mogą realizować jedynie na obszarze swojej gminy, a nie na terenie gmin sąsiednich.
W tej sytuacji należy uznać, że władztwo planistyczne Gminy Białej Piskiej zostało nadużyte poprzez określenie i wyznaczenie stref ochronnych 3 elektrowni wiatrowych, których zasięg wkracza na teren sąsiedniej gminy. Oznacza to istotne naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące konicznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy w § 29 w zakresie dotyczącym symbolu 65EW1, 66EW2, 67EW3.
Odnośnie natomiast zlokalizowania elektrowni wiatrowej oznaczonej symbolem 71EW7 rada gminy naruszyła art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Powyższy zapis stanowi pierwszy etap procedury planistycznej mający ogromne znaczenie informacyjne dla zainteresowanych podmiotów, co do zakresu podjętej procedury planistycznej, gdyż integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2 art. 14 tej ustawy).
Należy bowiem zwrócić uwagę, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to jednak regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Dzięki powyższej regulacji wiadomym staje się powszechnie, na jakim terenie będzie dokonywana procedura planistyczna, co pozwala na skonfrontowanie, czy zapisami tej procedury planistycznej zostaną objęte określone tereny. Przepis ten stanowi zatem gwarancję i pewność, co do tego, że teren który nie został objęty taką uchwałą intencyjną nie będzie objęty przyszłą procedurą planistyczną.
Reasumując przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. gwarantuje, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie dotyczyła terenu, co do którego nie podjęto wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
Skoro natomiast w tym przypadku strefa ochrona tej elektrowni wiatrowej wykracza, poza granice terenu objętego uchwałą intencyjną, to jednoznacznie naruszono zasadę wynikająca z przywołanego art. 14 ust. 1 u.p.z.p.
Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut Wojewody dotyczący § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który w ocenie skarżącego stwarza możliwość dowolnej zmiany postanowień planu miejscowego odnośnie usytuowania terenów infrastruktury technicznej oraz w zakresie przeznaczenia terenów, bez konieczności przeprowadzania stosownej procedury określonej w art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p.
Zgodnie z § 11 ust. 2 skarżonej uchwały, w granicach obszaru planu dopuszcza się wydzielenia działek geodezyjnych pod lokalizację dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezależnie od przyjętych w planie ustaleń zgodnie z przepisami odrębnymi. Należy wyjaśnić, że co do zasady szczegółowe zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały sformułowane i zapisane w § 15 skarżonej uchwały oraz Rozdziale II dotyczącym ustaleń szczegółowych. Natomiast zapis § 11 ust. 2 uchwały należy traktować jako regulację szczególną, skoro wydzielenie działek geodezyjnych w tym przypadku będzie możliwe jedynie w sytuacji, gdy zostaną spełnione warunki określone w przepisach szczególnych.
Nie można zatem uznać, że przepis ten stwarza możliwość dowolnej zmiany postanowień planu odnośnie usytuowania terenów infrastruktury technicznej oraz w zakresie przeznaczenia terenów. Z regulacji tej wynika bowiem, że będzie miał on zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych, po spełnieniu warunków wynikających z przepisów szczególnych.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa., stwierdził w pkt 1 wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w § 29 zapis w zakresie dotyczącym symbolu 65EW1, 66EW2, 67EW3, 71EW7. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy ppsa. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.