Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lutego 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku F.M., działająca z upoważnienie Wójta, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., odmówiła wnioskodawczyni świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na dziecko Z.M. Organ wskazał, że powodem odmownej decyzji jest przekroczenie kryterium dochodowego, bowiem dochód miesięczny na osobę w rodzinie wyniósł 513,65 zł, zaś warunkiem otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatku jest – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) - dochód nieprzekraczający 504 zł miesięcznie. Organ wskazał, że przy ustalaniu dochodu uwzględnił prawidłowo wystawione zaświadczenie z Urzędu Gminy w R. o wielkości gospodarstwa, tj. 0,08 ha przeliczeniowego, a nie - jak podano we wcześniejszym zaświadczeniu – 0,7 ha przeliczeniowego oraz zaświadczenia o użytkowanym przez F.M. gospodarstwie rolnym o powierzchni 0,93 ha przeliczeniowych (a od 06.05.2006 r. –o powierzchni 0,94ha) i o posiadanym przez Państwo M. gospodarstwie rolnym o powierzchni 0,53 ha przeliczeniowych. Przy wyliczaniu dochodu organ uwzględnił także dochody netto M.M. i F.M. na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego.
Od decyzji tej wniosła odwołanie F.M., zarzucając nieprawidłowe ustalenie dochodu, w związku z zalesieniem gruntów i wybudowaniem budynku mieszkalnego.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia 9 kwietnia 2008 r., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że powierzchnia gospodarstwa wynosiła – zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji – 1,55 ha przeliczeniowych i organ uwzględnił prawidłowo wystawione zaświadczenia Wójta Gminy R., dotyczące wielkości gospodarstwa rolnego, pozostającego w posiadaniu rodziny wnioskodawczyni. Organ stwierdził, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę, przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe w wysokości 504 zł. Kolegium podniosło też, odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej nieprawidłowego zaliczenia do gospodarstwa gruntów rolnych zalesionych o powierzchni 2,12 ha fizycznego, że pomimo zalesienia, grunty te nie straciły charakteru gruntów rolnych - wskazując na postanowienia art. 1 i 2 ustawy o podatku rolnym. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 315/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F.M. na decyzję SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r.
Następnie, F.M. zwróciła się o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na Z.M. za rok 2008. W uzupełnieniu wniosku, pełnomocnik strony, mąż M.M. wyjaśnił, że żądanie wznowienia opiera na art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, w decyzji z dnia 6 września 2012 r. znak "[...]" stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ust. 8c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych dochód z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o czynsz dzierżawny z tytułu dzierżawy z Lasów Państwowych. (strona wydzierżawiała w 2008 r. grunt z Lasów Państwowych). Pełnomocnik powołał się ponadto na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12, wskazując, że stanowi on źródło, z którego strona dowiedziała się o podstawie wznowienia postępowania. Wskazał też, że grunt rolny o powierzchni 2,12 ha fizycznego został zalesiony w 2005 r., a grunt o powierzchni 0,30 ha został zabudowany budynkiem mieszkalnym. Ostatecznie, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r., Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 2008 r., w przedmiocie utrzymania w mocy w całości decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta R. z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na Z.M. W ocenie organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej również jako K.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik F. M. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wskazano, dlaczego w 2008 r. nie odliczono czynszu dzierżawnego.
Decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy w całości własną decyzję z dnia 25 czerwca 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do podstaw wznowienia, podniesionych przez odwołującą się, Kolegium wskazało, że w przypadku regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. chodzi o taką sytuację, gdzie spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe, po drugie muszą one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a po trzecie winny być nieznane organowi, który wydal decyzję. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z wykładnią art. 5 ust. 8c ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12 na potrzeby innej sprawy, dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko Z.M. na okres zasiłkowy 2011/2012.
Orzeczenia sądu wiążą zaś jedynie w sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa. Dokonana wykładnia nie stanowi ani nowego dowodu, ani okoliczności faktycznej, istniejącej w chwili wydania decyzji przez SKO. Tym samym, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zachodzą przesłanki, określone w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Podobnie, zdaniem Kolegium rzecz się ma ze wskazanymi we wniosku podstawami wznowienia, określonymi w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 nie ma miejsca, ponieważ decyzja Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. nie została wydana w oparciu o żadną decyzję, czy też wyrok sądu, który został następnie zmieniony, co mogłoby stanowić podstawę do zmiany decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wyrok, na który powołała się F.M. został wydany w innej sprawie, zaś wytyczne w nim zawarte nie wiążą w innych sprawach.
O ocenie Kolegium, nie ma miejsca również podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., ponieważ organ wydający decyzję w sprawie nie był zobligowany przez przepisy materialne do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, a za stanowisko takie nie można poczytywać wyroku sądu wydanego w innej sprawie.
W skardze, złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, F.M podniosła, że nie został uwzględniony fakt zalesienia w 2005 r. gruntu rolnego o powierzchni 0,52 ha przeliczeniowego. Ponadto, nie pomniejszono od dochodu gruntów dzierżawionych z Lasów Państwowych ani gruntu, zabudowanego budynkiem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2013 r., którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 czerwca 2013 r., odmawiającą uchylenia decyzji Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. w przedmiocie utrzymania w mocy w całości decyzji, wydanej z upoważnienia Wójta R. z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na Z.M.
Przypomnienia wymaga, że instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. Stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną w sposób wyczerpujący w przepisach postępowania procesowego. W wyniku wznowienia otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, wnosząc o wznowienie postępowania, powołała się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (pkt 5), rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (pkt 7) i wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pkt 8).
Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecim warunkiem jest to, by "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. W art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99, Prok. i Pr. 2000/5/36; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 75/01, OSNAP 2002/17/401).
W ocenie skarżącej, nową okolicznością, o której mowa w powołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 5 jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 414/12, w którym Sąd wyjaśnił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy - stosownie do art. 5 ust. 8c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – ustalając dochód rodziny, uzyskany z wydzierżawionego od Lasów Państwowych gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Wyrok ten zapadł w innej sprawie, dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko Z.M. na okres zasiłkowy 2011/2012 r.
W ocenie Sądu, wyrok ten nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi orzekającemu, zatem nie było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Rację ma organ stwierdzając, że orzeczenia sądu wiążą jedynie w sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa. Przede wszystkim zaś, stwierdzić należy – podzielając stanowisko Kolegium - że dokonana w tym wyroku wykładnia prawa nie stanowi ani nowego dowodu, ani okoliczności faktycznej, istniejących w dniu wydania decyzji przez Kolegium w dniu 9 kwietnia 2008 r. Fakt wydzierżawiania przez stronę gruntów od lasów Państwowych był zaś znany organowi w dacie wydawania decyzji.
Nie stanowią też nowych dowodów ani okoliczności faktycznych, podnoszone przez skarżącą fakty, dotyczące zalesienia gruntu i wybudowania budynku, bowiem były one już przedmiotem oceny organu w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją SKO z dnia 9 kwietnia 2008 r. Podnieść zaś należy, że wznowienie postępowania na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi w dniu wydania decyzji jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 1998 r., SA/Kr 737/97). Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, OSP 2001/2/21).
Nie ma również miejsca w niniejszej sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Przepis ten dotyczy sytuacji, w których, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, wówczas organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem przyjętym przez organ wydający decyzję (w wypadku gdy zastosował on tryb nadzwyczajny – art. 100 § 2 K.p.a.) zachodzi różnica w istotnych punktach, stanowi to podstawę wznowienia postępowania.
Wznowienie na tej podstawie wymaga po pierwsze ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej, a po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ (vide: Barbara Adamiak Janusz Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.Wydanie 12. s.562-563). Omówiona przesłanka nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem organ, wydający decyzję nie był zobligowany przez przepisy prawa do uzyskania stanowiska innego organu lub sądu przed wydaniem decyzji w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tym wypadku chodzi o sytuację, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu albo innego organu. Uchylenie lub zmiana takiej podstawy musi wywrzeć wpływ na moc obowiązującej decyzji. Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi więc istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 935/10, LEX nr 1081961. Tymczasem zaś, decyzja Kolegium z dnia 9 kwietnia 2008 r. nie została wydana w oparciu o żadną inną decyzję, czy też orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone.
Nie jest nim bowiem wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 414/12, który zapadł w zupełnie innej sprawie, zaś wytyczne w nim zawarte nie wiążą w innych sprawach i nie ma tu związku, wymaganego art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.