Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 2 pkt 7 lit. c) i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 808, dalej jako: "ustawa"), orzekł, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznane J. K. (dalej jako: "skarżący") decyzją z "[...]" r., nr "[...]" na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., w wysokości 500 zł miesięcznie, są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał skarżącego do ich zwrotu w łącznej kwocie 3.500 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 23 września 2019 r. do organu wpłynęły oświadczenia J. K., że od września 2018 r. nie prowadzi gospodarstwa domowego z siostrą oraz A. K., że od września 2018 r. nie prowadzi gospodarstwa domowego z bratem. Po powzięciu tej informacji organ I instancji postanowieniem z "[...]" r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Następnie ostateczną decyzją z "[...]"r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, uchylono decyzję przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmówiono przyznania ww. świadczenia na okres od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. oraz przyznano prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. Organ I instancji wskazał, że takie rozstrzygnięcie zapadło po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny wnioskodawcy i ustaleniu przekroczenia kryterium dochodowego w okresie od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. Dlatego należało uznać wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane i zobowiązać skarżącego do jego zwrotu, stosownie do przepisów powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi błędne ustalenie faktów poprzez bezzasadne uznanie, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego był prawidłowo pouczony o zasadach przyznawania tego świadczenia. Zaznaczył, że podstawą zastosowania art. 2 pkt 7 lit. c) i art. 23 ustawy jest świadomość zainteresowanego, że otrzymuje on nienależnie świadczenia, a to z kolei wiąże się z prawidłowym pouczeniem wnioskodawcy, czego w sprawie nie uczyniono. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja z "[...]" r., nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 23 ust. 1 i art. 2 pkt 7 ww. ustawy. Podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wcześniejszej decyzji organu I instancji, wydanej w trybie wznowienia. Wskazał, że dla zastosowania przesłanki unormowanej w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. uchylono i orzeczono o odmowie udzielenia świadczenia.
Przesłanka ta zaistniała w tej sprawie. Treść art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, przewiduje bowiem oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Innymi słowy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. I co ważne, ustawodawca nie określił przy tym żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnił jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Regulacja w nim unormowana stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o uchylenie obu wymienionych decyzji instancyjnych i zwolnienie od kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 pkt 7 lit. a) omawianej ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pobrał świadczenie w sposób nienależny. W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że wznowienie postępowania i uchylenie decyzji przyznającej mu świadczenie było bezpodstawne. Podniósł, że nie było mu wiadome w chwili składania wniosku, że siostra nie powinna być wliczana do składu rodziny na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia. Nie przyjął świadczenia w złej wierze. Oświadczył, że to pracownik MOPS wprowadził go w błąd i że nie czuje się w pełni winny zaistniałej sytuacji. Wskazał, że do organu I instancji w zbieżnym czasie składane były inne wnioski i organ znał sytuację rodziny. Pod rozwagę Sądu skarżący poddał też swoją sytuację życiową. Podał, że bez wsparcia ojca studiuje w systemie dziennym na "[...]" i pracuje na niepełny etat.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021r. poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 omawianej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
- a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
- b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
- c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
- d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,
- e) (uchylona)
- f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję,
- g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b;
W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy, którego naruszenie zarzucił skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyjaśniło skarżącemu, że podstawę orzekania stanowił art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Unormowanie to stanowi samoistną podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona jest już wykładnia art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy i tożsamych regulacji zawartych np. w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), jaką właśnie przedstawił organ odwoławczy.
Podkreślić należy, że jednym z przypadków pobrania nienależnie świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest przypadek świadczenia przyznanego na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono przyznania prawa do świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy bezspornie do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja uchylająca i odmawiająca świadczenia, wydana w wyniku wznowienia postępowania, stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy. Decyzji organu II instancji skarżący nie skarżył do sądu administracyjnego i stała się ona prawomocna. Zgodnie z decyzją wydaną w trybie wznowienia skarżącemu nie przysługiwało świadczenie, które pobrał w okresie od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r., w łącznej kwocie 3.500 zł. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i ma charakter wiążący. Na obecnym etapie nie można podważać tej decyzji, gdyż naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z tym unormowaniem wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe tylko w przypadkach wskazanych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Ponadto Sąd nie może badać legalności decyzji uchylającej i odmawiającej przyznania świadczenia, gdyż jak już wskazano, jest związany granicami skargi. W wyroku z 29 maja 2020 r., I OSK 1563/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że zwrot "w granicach sprawy, której dotyczy skarga," o czym mowa w art. 135 p.p.s.a., jest tożsamy z określeniem "w granicach danej sprawy", występującym w art. 29 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu za w pełni przydatne należy uznać orzecznictwo, jakie ukształtowało się na tle art. 29 ustawy o NSA (uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001,nr 1, poz.7.).
W powołanej uchwale NSA stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy", wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009 r., str.325). Oznacza to, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Oznacza to, że sąd rozpatrując np. skargę na ostateczną decyzję, ma obowiązek objąć zakresem swego badania również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, a rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym może poddać badaniu decyzje wydane w postępowaniu zwykłym. Rozpoznaniem sądu powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, T.Woś, H. Knysiak Molczyk, M.Romańska, Wyd.
LexisNexis, W-wa 2005 r., str.435). W konsekwencji sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję uchylającą, wydaną w trybie wznowienia postępowania, mógłby objąć kontrolą legalności decyzje wydane w trybie zwykłym. Natomiast sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest sprawą odrębną. Różne są bowiem podstawy prawne wydania wskazanych decyzji i inne prawa i obowiązki wynikają z tych decyzji. Tym samym, na obecnym etapie Sąd nie może w ogóle brać pod uwagę argumentów skarżącego skierowanych przeciwko decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, którą uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono jego przyznania we wskazanym okresie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania, w ramach którego dochodzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie, nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie, które od początku nie przysługiwało (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2020, sygn. akt I OSK 2372/18, publ w CBOSA). Jest to istotna różnica na tle pozostałych przesłanek z art. 2 pkt 7 omawianej ustawy. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c), w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g), wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego.
Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Z brzmienia tego przepisu wynika, że od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu świadczenia, które w istocie nie mu przysługiwało. W przypadku regulacji zamieszczonej w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy nie można więc brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy (tak: NSA w cytowanym wyroku z 29 maja 2020 r., zob. też wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1773/12, wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 1437/19 publ. CBOSA – wydane na kanwie tożsamej regulacji art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych).
W judykaturze podkreśla się, że każde świadczenie wypłacone w warunkach art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy należy traktować jako świadczenie nienależnie pobrane, zaś decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w powołanym przepisie ma charakter związany. W tym sensie, że jeżeli stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji omawianego przepisu, to właściwe organy bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Ustawodawca nie pozostawił w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego. Z powyższych względów nie jest też możliwe na obecnym etapie rozważanie sytuacji życiowej skarżącego. Okoliczności podnoszone w skardze skarżący może podnosić ewentualnie we wniosku o umorzenie należności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, rozstrzygnięto w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).