Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie budowy wiaty śmietnikowej na terenie nieruchomości przy ul. W. "[...]" (działka nr "[...]") w O. W uzasadnieniu podano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych na terenie nieruchomości ustalono, że wybudowano wiatę śmietnikową o wymiarach 3.06 m x 6.03 m wys. 2.50 m, przylegającą bezpośrednio do ściany garażu zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr "[...]". Wskazano, że w maju 2005 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości ul. W. "[...]" (dalej jako: Wspólnota lub skarżąca) zgłosiła zamiar wykonania odtworzenia zadaszenia śmietnika, dołączając oświadczenie właścicielki sąsiedniego garażu o wyrażeniu zgody na przyłączenie zabudowy śmietnika do ściany jej garażu. Wskazano, że przedmiotowa wiata nie styka się z podobnymi urządzeniami na działkach sąsiednich.
Podano, że wiata przylegająca bezpośrednio do ściany budynku garażu zlokalizowanego na terenie działki nr "[...]" nie spełnia wymogów określonych w § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) Z uwagi na brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji nakazał współwłaścicielom działki nr "[...]" rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W wyniku wniesionego odwołania "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: organ odwoławczy) decyzją z "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nakazując ustalenie odległości lokalizacji śmietnika od budynków mieszkalnych, daty powstania śmietnika, jego legalności i pierwotnego wyglądu oraz zakresu robót objętych zgłoszeniem robót budowlanych związanych z remontem śmietnika.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalił, że odległość przedmiotowej wiaty od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki "[...]" wynosi 25.02 m. Ponadto wskazano, że wiata śmietnikowa została zlokalizowana przy granicach z działkami nr "[...]" oraz nr "[...]", na których nie ma zlokalizowanych podobnych urządzeń. Organ I instancji uznał, że lokalizacja wiaty jest niezgodna z § 23 ust 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. i dlatego odległość wiaty od budynków mieszkalnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Odnośnie do daty powstania wiaty wskazano, że bezspornym jest, że do czasu realizacji robót objętych zgłoszeniem z dnia 3 czerwca 2005 r. miejsce gromadzenia odpadów nie posiadało zadaszenia, o czym świadczy porównanie wydruku ortofotomapy z 2005 r. i z 2009 r., a także zgłoszenie przez Wspólnotę, pismem z 23 maja 2005 r. zamiaru wykonania odtworzenia zadaszenia śmietnika, do którego dołączono oświadczenie właścicielki garażu o wyrażeniu zgody na przyłączenie zabudowy śmietnika do jego ściany.
W ocenie organu I instancji roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegały na budowie wiaty śmietnikowej, a nie na remoncie obiektu istniejącego. W związku z tym decyzją z "[...]" organ I instancji ponownie nakazał współwłaścicielom działki nr "[...]" rozbiórkę wiaty śmietnikowej. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z "[...]" organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ I instancji nie wskazał daty powstania śmietnika (miejsca gromadzenia odpadów stałych), jego legalności i pierwotnego wyglądu; przyjął za dowód wydruk z ortofotomapy z 1999r., który jest nieczytelny oraz nie ustalił kiedy wydzielono działkę nr "[...]" (na której znajduje się garaż) i czy w momencie wydzielenia jej jako działki budowlanej omawiane miejsce do składowania śmieci już istniało i nakazał uzupełnić ustalenia w tym zakresie. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił, że działka o nr "[...]" powstała w wyniku podziału nieruchomości w dniu 9 czerwca 1994 r., zaś działka o nr "[...]" powstała w wyniku podziału nieruchomości w dniu 29 września 1995 r. Wskazano, że z informacji uzyskanej z UM O. wynika, że na mapie zasadniczej z 1991 r. oraz z 1995 r. istniejącej w dacie wydzielenie działki nr "[...]" nie widnieje wiata śmietnikowa.
Dopiero na ortofotomapie z 2009r widoczne jest zadaszenie. W 2013 r. wykonano aktualizację mapy zasadniczej, którą zinwentaryzowano na terenie działki nr "[...]" obiekt budowlany. Podano, że garaż na działce nr "[...]" powstał na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]". Powołano się na oświadczenie jednego ze świadków, z którego wynika, że w dacie budowy garażu na obecnej działce nr "[...]" obr "[...]" nie było żadnej zabudowy i żadnej wiaty i dopiero kilka lat po powstaniu garażu pojawiły się kontenery na śmieci, zaś wiata śmietnikowa powstała około 15 lat temu. Świadek ten jednak nie pamięta, w jakim miejscu były zlokalizowane pojemniki do gromadzenia odpadów stałych przed umieszczeniem ich przy granicy z działką nr "[...]". Wskazano także na uchwałę Wspólnoty z 20 marca 2002 r. o uzgodnieniu wykonania zadaszenia śmietnika na działce nr "[...]" oraz oświadczenie strony postępowania, z którego wynika iż przedmiotowe miejsce do gromadzenia odpadów zlokalizowane jest przy działce nr "[...]" "od zawsze".
Podniesiono, że na żadnych dokumentach urzędowych nie odnotowano daty powstania śmietnika na działce "[...]", a oświadczenia administratorów budynków mieszkalnych oraz okolicznych mieszkańców nie dają jednoznacznego potwierdzenia daty powstania śmietnika. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że nie jest w stanie jednoznacznie i bezspornie ustalić daty powstania śmietnika, jego legalności i pierwotnego kształtu. Za zasadne uznał uznał zatem przyjęcie, że miejsce gromadzenia odpadów istnieje w rejonie obecnej działki nr "[...]" od momentu zakończenia budowy budynku przy ul. W. "[...]" tj. od roku 1958, gdyż w toku postępowania nie ujawniono innego prawdopodobnego miejsca do gromadzenia odpadów dla tego obiektu. Podano, że w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, którego przepisy nie ustalały odległości miejsc do gromadzenia odpadów od innych obiektów oraz od granicy nieruchomości.
Skoro w dacie budowy garażu na obecnej działce nr "[...]" miejsce gromadzenia odpadów już istniało, to jego budowa oraz późniejsze wydzielenie działek nr "[...]" oraz nr "[...]" w roku 1994 i 1995 nie obliguje właścicieli przedmiotowego śmietnika do zmiany jego lokalizacji. Również budowa wiaty śmietnikowej w 2005 r., w świetle przyjętego stanowiska, nie narusza obowiązujących przepisów. W związku z tym organ I instancji uznał, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i decyzją z "[...]" umorzył postępowanie administracyjne. Na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazując uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie odległości wiaty od sąsiednich działek budowlanych.
W związku z tym organ I instancji podał, że z ogólnodostępnego Portalu mapowego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta O. wynika, że przedmiotowa wiata zlokalizowana jest w odległości 2,91 m od granicy z działką "[...]", w odległości 1,66 m od granicy z działką nr "[...]" oraz na granicy z działką nr "[...]" i działką nr "[...]". Organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko co do braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż w jego ocenie należy wyraźnie odróżnić czas powstania miejsca gromadzenia odpadów od czasu wykonania wiaty na tym istniejącym już miejscu gromadzenia odpadów. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z 2002 r. określa wymagania jakie muszą spełniać miejsca gromadzenia odpadów stałych, ale warunki te nie dotyczą miejsc gromadzenia odpadów powstałych przed jego wejściem w życie. W związku z tym ponownie umorzono postępowanie administracyjne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. (dalej jako: odwołująca się), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: P.b.) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wybudowana w 2005 r. wiata śmietnikowa narusza przepisy § 23 ust 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.;
- - art. 105 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania.
Wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie współwłaścicielom działki nr "[...]" rozbiórki wiaty śmietnikowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się podała, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że miejsce gromadzenia odpadów na terenie działki "[...]" na dzień dokonywania zgłoszenia w 2005 r. nie było zabudowane wiatą śmietnikową oraz nie posiadało zadaszenia. Tym samym roboty budowlane objęte zgłoszeniem podlegały na budowie wiaty śmietnikowej, a nie na remoncie obiektu istniejącego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b P.b., ale istnieje możliwość wdrożenia postępowania naprawczego i ewentualna nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Skoro wiata powstała w 2005 r. i doszło do naruszenia minimalnych odległości od wiaty śmietnikowej do granicy z sąsiednią działką, stosownie do § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. to obiekt winien być przywrócony do stanu sprzed 2005 r.
Decyzją z "[...]" organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi – Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. "[...]" w O. rozbiórkę obiektu – wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. W. "[...]" w O. (działka nr "[...]") o wymiarach 3,06 x 6,03 x 2,5 m, przylegającej bezpośrednio do ściany garażu zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr "[...]" obręb "[...]". W uzasadnieniu podano, że decyzja organu I instancji jest niewłaściwa, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Podniesiono, że § 22 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. dotyczy także obiektów budowlanych, które należą do kategorii "obiektów małej architektury", a śmietniki zaliczono wprost do tej kategorii, co wynika z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c P.b. § 23 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. określa odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe.
Nie ma przy tym znaczenia, czy miejscem takim jest plac, na którym usytuowane zostają pojemniki lub kontenery oraz czy na nim ustawiony jest sam pojemnik na śmieci, gdyż przy pojemniku na odpady nie wykonuje się żadnych robót budowlanych, a te są prowadzone są w stosunku do miejsca jego usytuowania. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy, w szczególności informacje z organów administracji architektoniczno-budowanych oraz przedstawione przez nich dokumenty, jak również oświadczenia okolicznych mieszkańców, wskazują, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym - wiatą śmietnikową - powstałą w trakcie obowiązywania obecnej ustawy P.b. i rozporządzenia z 2002 r. Zakwalifikowanie wiaty śmietnikowej do kategorii obiektów małej architektury, na których budowę nie jest wymagane pozwolenia na budowę, ani też nie musi być poprzedzona zgłoszeniem, nie wyklucza zastosowania do niej art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
Nie oznacza to bowiem, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku sprawdzenia wykonanego obiektu pod względem zgodności z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż każda inwestycja, w tym również miejsce gromadzenia odpadów, winna być realizowana z poszanowaniem norm odległościowych. Wskazano, że przedmiotowa wiata śmietnikowa powstała w trakcie obowiązywania obecnej ustawy P.b. i aktualnego rozporządzenia z 2002 r., a jej lokalizacja jest niezgodna z § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Obiekt znajduję się bowiem w maksymalnym przybliżeniu 0.00 m do granicy z działką "[...]", na której znajduję się garaż murowany (przylega bezpośrednio do ściany budynku garażu) oraz przylega bezpośrednio do granicy z działką budowlaną nr "[...]". Także odległość wiaty od działki nr "[...]" – 2.91 m i działki nr "[...]" – 1.66 m jest niezgodna z powołanym przepisem. Podniesiono, że zgodnie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadku robót budowlanych, których nie można zalegalizować, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego.
Przed wydaniem takiej decyzji organ zobowiązany jest zbadać czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Wskazano, fakt nadmiernego przybliżenia do sąsiednich działek budowlanych, w szczególności do granicy z działką "[...]" oraz z działką "[...]", powoduje brak możliwości doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny niż nakazanie jego rozbiórki. Odnosząc się do podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki podano, że zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. W orzecznictwie utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Wskazano, że z pisma Wspólnoty z 23 maja 2005 r. o zamiarze wykonania odtworzenia zadaszenia śmietnika wynika, że była ona inwestorem robót budowlanych mających na celu powstanie przedmiotowej wiaty śmietnikowej. Zatem jako inwestor robót jest także podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Przy czym ewentualne korzystanie z wiaty śmietnikowej również przez inne podmioty nie wpływa na odmienne ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonaniu nakazu.
W skardze na powyższą decyzję Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co rażąco narusza prawo;
- - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że skarżąca jest stroną postępowania, zobowiązaną do rozbiórki obiektu jako inwestor, w sytuacji gdy skarżąca dokonała jedynie remontu istniejącego obiektu oraz nie posiada tytułu prawnego do działki nr "[...]", na której znajduje się wiata śmietnikowa;
- - art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, a także poprzez uznanie skarżącej za stronę na etapie wydania decyzji drugoinstancyjnej, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości wniesienia zwykłego środka zaskarżenia od decyzji organu - odwołania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i przesądza o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dowolne, sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, że skarżąca wybudowała nowy obiekt - wiatę śmietnikową, podczas gdy powyższe miejsce do gromadzenia odpadów powstało w 1958 r., a skarżąca wykonała jedynie zadaszenie istniejącego obiektu - śmietnika.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub ewentualnie jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiona, że skarżącej nie można uznać za stronę postępowania, gdyż nie posiada ona tytułu prawnego do nieruchomości na której zlokalizowana jest przedmiotowa wiata śmietnikowa. Użytkownikami wieczystymi działki, na której posadowiona jest wiata są osoby fizyczne, które były stronami prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, przy czym jedynie część z nich to współwłaściciele lokali tworzących Wspólnotę. Wskazano, że Wspólnota nie może być zobowiązana do rozbiórki obiektu znajdującego się poza nieruchomością wspólną, gdyż zgodnie z art. 17 ustawy o własności lokali Wspólnota może odpowiadać jedynie za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej.
Zarzucono także, że organ odwoławczy błędnie uznał skarżącą za inwestora nowego obiektu budowlanego, a ponadto, że organ wydał decyzję, w której orzekł co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie. Wskazano także, że organ odwoławczy, uznając skarżącą za stronę na etapie wydania decyzji, pozbawił ją prawa do wniesienia odwołania, co również stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ponadto w ocenie skarżącej zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym - wiatą śmietnikową, powstałą w trakcie obowiązywania obecnej ustawy P.b. Z materiału tego wynika, że w 2005 r. wykonane zostało jedynie zadaszenie istniejącego obiektu - śmietnika, który istnieje na terenie obecnej działki nr "[...]" od momentu zakończenia budowy budynku przy ul. W. "[...]", tj. od roku 1958. Organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że wykonane zadaszenie śmietnika stanowi nowy obiekt budowlany.
Wykonanie zadaszenia śmietnika należy uznać za jego remont, ewentualnie przebudowę, w zależności od tego czy zadaszenie przedmiotowego śmietnika istniało przed 2005 r. Wskazano, że w oparciu o analizę ortofotomapy z 2005 r. i 2009 r. oraz mapy zasadniczej z 1991 r. i 1995 r. wynika, że w 1991 r., 1995 r., 2005 r. oraz 2009 r. wiata nie posiadała zadaszenia, co nie jest jednoznaczne z tym, że zadaszenia tego nie było w latach 1958 - 1990 lub w latach 1996-2004. Ze zgłoszenia Wspólnoty wynik zamiar wykonania odtworzenia zadaszenia śmietnika, co oznacza remont śmietnika, a nie jego budowę. Śmietnik musiał być posadowiony na gruncie, skoro Wspólnota uchwałą postanowiła o wykonaniu jego zadaszenia. Podniesiono, że w dacie powstania przedmiotowego śmietnika, tj. w 1958 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, a jego przepisy nie ustalały odległości miejsc do gromadzenia odpadów od innych obiektów oraz od granicy nieruchomości.
Zatem późniejsze wybudowanie garażu na obecnej działce nr "[...]" oraz wiaty śmietnikowej na obecnej działce "[...]" nie jest przesłanką zmiany lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów. Należy bowiem wyraźnie odróżnić czas powstania miejsca gromadzenia odpadów od czasu wykonania na tym istniejącym już miejscu gromadzenia odpadów - wiaty. Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 2002 r. określa wymagania jakie muszą spełniać miejsca gromadzenia odpadów stałych, ale warunki nie dotyczą miejsc gromadzenia odpadów powstałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Prawidłowa była zatem decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z dołączoną do skargi uchwałą Wspólnoty z 30 stycznia 2020 r. członkowie zarządu Wspólnoty brali aktywny udział w sprawie, składali środki odwoławcze i wyjaśnienia. Ponadto wskazano, że przy zastosowaniu art. 52 P.b. dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do nieruchomości na cele budowlane.
Swoje stanowisko na piśmie wyraziła także odwołująca się podnosząc, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że lokalizacja przedmiotowej wiaty narusza parametry ustalone w § 23 rozporządzenia z 2002 r., a także że miejsce gromadzenia odpadów na terenie działki "[...]" na dzień dokonywania zgłoszenia w 2005 r. nie było zabudowane wiatą śmietnikową oraz nie posiadało zadaszenia. Tym samym roboty budowlane objęte zgłoszeniem podlegały na budowie nowego obiektu - wiaty śmietnikowej - a nie na remoncie obiektu istniejącego. Skoro roboty budowlane nie stanowiły remontu, lecz nowy obiekt budowlany, to należy warunki techniczne w ich obecnym brzmieniu tj. rozporządzenie z 2002 r. Także gdyby założyć, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły odbudowę, jak również przebudowę, to także zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2002 r. mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia.
Wskazano, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa w trybie art. 51 P.b. Podniesiono, że sam pełnomocnik skarżącej kilkukrotnie zaznaczył, że Wspólnota wykonała zadaszenie oraz że w chwili wykonania robót zadaszenia nie było. Zatem wiata śmietnikowa została wybudowana w 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwiania spraw i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przede wszystkim słuszny jest zarzut skarżącej, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego ani przed organem I instancji, ani przed organem odwoławczym. Nie można bowiem uznać, że fakt doręczenia skarżącej decyzji organu odwoławczego, który kończy całe postępowanie przed organami administracji, czyni zadość wymogom określonym w przepisach k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji na każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2473/14, dostępny w Internecie).
W związku z tym zarówno brak udziału strony w postępowaniu przed organami obydwu instancji, jak i brak zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji oznacza ewidentne naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Przy czym zaniechanie organu w tym zakresie należy oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1840/15 oraz II GSK 1750/15).
Należy podkreślić, że niezasadnie organ odwoławczy twierdzi, że Wspólnota brała udział w postępowaniu, gdyż członkowie jej zarządu byli stronami toczącego się postępowania oraz wnosili odwołania od decyzji organu I instancji, a ponadto występowali w charakterze członków zarządu Wspólnoty w niektórych czynnościach przeprowadzanych przez organ I instancji. Przede wszystkim należy odróżnić wspólnotę mieszkaniową, którą zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1910 ze zm.) jest ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, i która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana od właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych oraz współwłaścicieli części wspólnych a także współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntownych. Są to bowiem zupełnie odrębne podmioty.
Wyjaśnić zatem należy, że wprawdzie faktycznie członkowie zarządu Wspólnoty brali udział w toczącym się postępowaniu, ale wyłącznie jako osoby fizyczne będące współużytkownikami wieczystymi działki, na której posadowiona jest przedmiotowa wiata. Co więcej wnosili odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż to między innymi na nich - jako na użytkowników wieczystych - nakładano obowiązek rozbiórki obiektu. Nie zmienia tego okoliczność, że w protokole oględzin z 29 listopada 2017 r. wskazano, że brali w niej udział członkowie zarządu Wspólnoty. O czynności tej zawiadomiono bowiem wszystkich użytkowników wieczystych i w takim charakterze brały w niej udział wskazane w protokole osoby, niezależnie od roli jaką przypisano im w treści protokołu.
Ponadto, jak wynika ze skargi, Wspólnota obejmuje działkę nr "[...]", zaś wiata posadowiona jest na działce nr "[...]". Przy czym jedynie niektórzy członkowie Wspólnoty są jednocześnie użytkownikami wieczystym działki objętej przedmiotowym postępowaniem. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że fakt uczestnictwa w postępowaniu osób fizycznych, które wprawdzie są członkami zarządu Wspólnoty, ale występowały w postępowaniu wyłącznie jako użytkownicy wieczyści, jest równoznaczny z braniem udziału w postępowaniu przez Wspólnotę. Skoro zaś Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji, to fakt nałożenia na nią obowiązku rozbiórki w decyzji organu odwoławczego, stanowi ewidentne naruszenie art. 10 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym skarżącej wyjaśnić należy, że o ile zostanie wykazane, że była inwestorem przedmiotowego obiektu, to istnieje możliwość nałożenia na nią obowiązków określonych w art. 51 P.b. Jednakże wydanie decyzji w tym przedmiocie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postepowania z udziałem Wspólnoty jako strony.
Odnosząc się do kwestii możliwości wydania orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji wskazać należy, że w tym zakresie istnieje rozbieżność w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 9 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 801/12, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie, co trzeba zauważyć, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym.
Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 179-180). Tym samym sprawa nie jest ponownie rozpatrzona merytorycznie (w takim zakresie, jak sprawa prowadzona przez organ I instancji). Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, LEX nr 48725).
Organ odwoławczy przecież może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621, wyrok NSA z 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 51/08, LEX nr 509898). Z kolei w wyroku z 14 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 456/11,Lex nr 1082765.) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy organ I instancji uznał sprawę za bezprzedmiotową, odmiennie oceniając stan faktyczny w odniesieniu do hipotezy normy prawa materialnego, która -zdaniem organu odwoławczego - winna jednak znaleźć zastosowanie w sprawie oraz gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, to organ odwoławczy może wydać orzeczenie o charakterze merytorycznym, z uwzględnieniem oczywiście zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z art. 139 k.p.a.
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od przyjętego stanowiska co do możliwości orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji, nie ulega wątpliwości, że podjęcie decyzji nie jest możliwe, jeżeli jakikolwiek obowiązek jest nakładany na stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji. Takie rozstrzygnięcie wymagałoby bowiem ponownego przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego z udziałem tej strony. Ponadto wskazać należy, że nałożenie obowiązku na stronę w decyzji organu odwoławczego w ogóle pozbawiło skarżącą możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia przysługujących jej w toku instancji w postępowaniu administracyjnym, co ewidentnie narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Zatem już z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Jednakże w ocenie Sądu ponownie rozpoznając odwołanie organ winien wziąć pod uwagę, że powodem wydania nakazu rozbiórki był fakt niespełnienia wymogów odległościowych określonych w § 23 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Podkreślić jednak należy, że prowadząc postępowanie w trybie naprawczym organ winien uwzględnić właściwy stan prawny. Organ odwoławczy przyjął, że w odniesieniu do przedmiotowej wiaty należało przyjąć przepisy obowiązującego obecnie rozporządzenia z 2002 r., gdyż w jego ocenie obiekt ten powstał w 2005 r. Jednakże w ocenie Sądu ustalenia w tym zakresie nie są jednoznaczne. Wprawdzie można przyjąć, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że w tej dacie powstało zadaszenie wiaty, ale nie jest pewne czy zadaszenie takie nie istniało już wcześniej.
Należy bowiem podkreślić, że nie tylko przepisy obecnie obowiązującego P.b. i rozporządzenia z 2002 r., ale także przepisy wcześniej obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., czy z 1961 r. oraz przepisy wykonawcze do tych ustaw również przewidywały obowiązek lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych. Zatem organ musiałby ustalić jednoznacznie, czy miejsce gromadzenia odpadów znajdowało się w innym miejscu niż obecne. Jeżeli zaś nie ma możliwości ustalenia tej okoliczności, to należy przyjąć, że znajduje się tam od momentu wybudowania budynków mieszkalnych na nieruchomości. W takim wypadku spełnieniem norm odległościowych należy oceniać nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących wcześniej przepisów, ale też faktu, że przedmiotowa działka podlegała podziałom, a w związku z tym zmieniał się przebieg jej granic.
W związku z tym brak spełnienia norm odległościowych określonych w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 2002 r. mógłby uzasadniać podjęte rozstrzygniecie tylko w przypadku, gdyby organ ustalił bez żadnych wątpliwości, że przedmiotowa wiata została w całości wykonana jako zupełnie nowy obiekt, który w obecnym miejscu składowania odpadów stałych nigdy nie istniał, oraz że został on zrealizowany w czasie obowiązywania tego rozporządzenia, a także już po ostatecznym podziale działek lub też, że w miejscu tym istniał już wcześniej obiekt budowlany, ale został pod rządami obecnego rozporządzenia został odbudowany, rozbudowany lub nadbudowany w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Przy czym należy zauważyć, że wiaty, altany lub inne obiekty sytuowane w miejscu składowania odpadów stałych są specyficznymi obiektami. Istniejąca zabudowa, zwłaszcza stara, realizowana w czasach, kiedy rozporządzenie z 2002 r. nie obowiązywało, mogłaby uniemożliwiać dostosowanie starych śmietników do aktualnych wymogów składowania śmieci i ich segregacji.
W związku z tym ich przebudowę należy rozumieć w sposób bardziej potoczny czy choćby słownikowy jako dokonywanie zmian w zabudowie, zmiana istniejącego stanu na inny. Zmiany tej nie należy jednak utożsamiać przebudową jako pojęciem definiowanym przez art. 3 pkt 4b P.b., ale w szerszym zakresie czyli do całego obszaru który ta zmiana (przebudowa) dotyczy (por. wyrok z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1113/15, dostępne w Internecie).
Wskazać także należy, że postępowanie określone w art. 51 P.b. ma na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże nakaz wydany w trybie tego przepisu nie może z kolei doprowadzić do takiej sytuacji, w której jego wykonanie także spowoduje zaistnienie stanu niezgodnego z prawem. Skoro bowiem organ uznałby, że lokalizacja miejscowej wiaty śmietnikowej nie spełnia norm odległościowych określonych w rozporządzeniu z 2002 r., to de facto przyjąłby, że norm tych nie spełnia miejsce składowania odpadów stałych, gdyż do tego odnoszą się powołane przepisy § 23 rozrządzenia z 2002 r. W tej sytuacji budynki mieszkalnych w ogóle zostałyby pozbawione miejsca składowania odpadów stałych, co z kolei naruszałoby przepis § 22 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów prawa w żadnym wypadku nie zasługuje na aprobatę.
Natomiast organowi należy wskazać, że z wniosku odwołującej się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie były obawy związane ze stanem technicznym wiaty w związku z zagrożeniem pożarowym. Należy zatem zauważyć, że w tym zakresie organ nadzoru budowlanego ma także inne instrumenty, określone w przepisach P.b., pozwalające na wyegzekwowanie obowiązków związanych ze stanem technicznym obiektów budowlanych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).