Uzasadnienie
Decyzją z 27 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania H. O. od decyzji Wójta Gminy, z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji), z dnia 6 lipca 2022 r. rozstrzygającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. organ I instancji rozstrzygnął o odmowie przyznania H. O. (strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad bratem K. Z. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 14 czerwca 2022 r. H. O. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako osobę wymagającą opieki wskazała brata K. Z. Do wniosku dołączyła dokumenty, w tym orzeczenie o niepełnosprawności, na mocy którego K. Z. zaliczony został do pierwszej grupy inwalidów na stałe. Z orzeczenia z dnia 13 czerwca 1991 r. wynika, że inwalidztwo istnieje od urodzenia. Z dołączonego do wniosku oświadczenia wynika, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Strona przedstawiła zakres sprawowanej opieki wskazując, że brat wymaga stałej opieki i pomocy.
Opieka polega na wykonywaniu codziennych czynności takich jak: pomoc w higienie osobistej, umawianie wizyt lekarskich oraz dowóz do lekarza, wykupowanie recept, podawanie leków, gotowanie i podawanie posiłków, a także robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie, zmiana pościeli. Opieka ma charakter stały i jest całodobowa. H. O. ma ustalone prawo do emerytury od dnia 1 października 2019 r. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Uznać należało, że strona spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Jednak z uwagi na to, że występują przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. - skarżąca ma przyznane prawo do emerytury - organ nie mógł przyznać żądanego świadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że nie może podjąć dodatkowej pracy ponieważ musi opiekować się bratem. Ma ustalone prawo do emerytury jednak z uwagi na wysokość wypłacanej emerytury jest gotowa do zawieszenia jej wypłaty w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 27 września 2022 r., przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r., Kolegium podniosło, że skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia. Legitymuje się on orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 13 czerwca 1991 r., na podstawie którego zaliczony został do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od urodzenia. K. Z. jest kawalerem a jego rodzice nie żyją. Niewątpliwie więc skarżąca jest podmiotowo uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec brata. Organ I instancji ustalił, że strona wspólnie zamieszkująca z bratem sprawuje wobec niego niezbędną opiekę w zakres, której wchodzą następujące czynności: wychodzenie na spacery, mycie, kąpanie, ubieranie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, gotowanie obiadów, przygotowywanie napojów, pranie, sprzątanie, wożenie do lekarzy, załatwianie spraw urzędowych.
W odniesieniu do powyższego ustalonego zakresu sprawowanej opieki Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem brata, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Natomiast w sytuacji, gdy wobec wymagającego opieki brata, skarżąca wykonuje zwykłe czynności domowe w tym porządkowe, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowaniem) a opieką jest co najmniej wątpliwy albo nie istnieje. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., bowiem strona jest uprawniona do otrzymywania emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w tym przepisie przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Prawo do emerytury nie jest przy tym żadnym ze świadczeń rodzinnych, by w sytuacji pobierania niższego świadczenia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) strona mogła skorzystać z możliwości wyboru świadczenia bardziej korzystnego w ramach przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Kolegium podniosło, że w realiach tego postępowania H. O. ma zawieszoną wypłatę świadczenia emerytalnego. Według Kolegium przyznanie osobie mającej ustalone prawo do emerytury (nawet w razie zawieszenia realizacji tego prawa) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa. Tym samym rezygnacja przez stronę z pobierania emerytury, za wyraz której uznać należy załączoną do akt sprawy decyzję organu rentowego z dnia 22 lipca 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury stronie od dnia 1 sierpnia 2022 r., nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Wobec powyższego trudna sytuacja materialna strony i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Wskazała, że uzyskanie prawa do emerytury nie prowadzi do pozbawienia otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. W takiej sytuacji należy umożliwić stronie wybór jednego ze świadczeń. Wskazała, że w dniu 1 sierpnia 2022 r. zawiesiła w ZUS świadczenie emerytalne i od tego czasu pozostaje bez żadnego świadczenia. Dodała, że jej świadczenie emerytalne było niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, dlatego czuje się poszkodowana.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przedmiotem skargi jest natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, jak i (w ocenie Kolegium) zakres sprawowanej opieki - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej, stanowią negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że przeszkodę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowi m.in. brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium oceniło bowiem, że w zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wchodzą następujące czynności: wychodzenie na spacery, mycie, kąpanie, ubieranie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, gotowanie obiadów, przygotowywanie napojów, pranie, sprzątanie, wożenie do lekarzy, załatwianie spraw urzędowych i wynikają one z prawnego i moralnego obowiązku względem brata.
W konsekwencji, zdaniem organu, nie można uznać aby czynności wykonywane przez skarżącą względem osoby wymagającej opieki uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto, Kolegium wskazało, że brat skarżącej nie jest osobą leżącą, niesprawną i nie mogącą samodzielnie wykonywać jakichkolwiek czynności.
Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu za przedwczesną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem i nie rozpatrzyły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednakże z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że warunek "stałej" i "ciągłej" opieki należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności tej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21).
Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21).
W wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.
W przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje, że brat skarżącej został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo istnieje od urodzenia. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym 14 czerwca 2022 r. zajmuje się ona wszystkimi czynnościami w związku z opieką nad bratem. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego w dniu 23 czerwca 2022 r. wynika, że skarżąca opiekuje się swoim bratem cały czas, jest na każde zawołanie.
Wskazane wyżej twierdzenia skarżącej i przedstawione orzeczenie zaliczające jej brata do pierwszej grupy inwalidów nie zostały jednak przez organy wyczerpująco wyjaśnione i zweryfikowane, choć ich pominięcie w ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i okoliczności rezygnacji przez nią z zatrudnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać trzeba, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości.
W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącej z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy nie tylko nie wykazały, aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu bratu stałej i długotrwałej opieki, ale również nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się z kolei do kolejnej, zasadniczej przesłanki dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przy czym w ocenie Kolegium nawet zawieszenie wypłaty emerytury nie uzasadnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takiego poglądu sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżąca w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie pobierała już emerytury, gdyż decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Elblągu z dnia 22 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 12 lipca 2022 r., orzeczono o wstrzymaniu wypłaty emerytury od dnia 1 sierpnia 2022 r..
Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Pierwotnie kwestia ta była w judykaturze rozbieżnie oceniana, a w związku z tym pojawiały się orzeczenia zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w których wyrażano pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Obecnie jednak - w orzecznictwie sądów administracyjnych - w zasadzie jednolicie prezentowany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.
Prymat w tym przypadku winna mieć wykładnia systemowa, celowościowa i funkcjonalna, bowiem w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe – w rozpoznawanej sprawie emeryturę – nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1727/21).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że sytuacja osób, których cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. - pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach, co jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1160/21). Wobec tego, nie można uznać, że fakt przyznania prawa do świadczenia emerytalnego a priori wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo – a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości (wyroki TK: z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87; z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97; z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99; z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Brak jest zatem przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1388/21) literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Zwrócić uwagę należy także na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1179/21).
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504, dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego – w tym przypadku emerytury. Wybór taki może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Jak już wskazano powyżej zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia 24 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 2810/20) i sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę stanowisko to podziela.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sformułowanie "ustala się" można jednak utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Zatem w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury świadczenie takie przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło wstrzymanie wypłaty emerytury.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca skorzystała z posiadanego uprawnienia i wystąpiła do ZUS o wstrzymanie wypłaty emerytury, który to wniosek został uwzględniony i decyzja o wstrzymaniu wypłaty emerytury została wydana w dniu 22 lipca 2022 r. Zatem stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego.
W realiach przedmiotowej sprawy organy ponownie rozpoznając tę sprawę zastosują się do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zaprezentowanej przez sąd, co oznacza, że w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, na skutek wstrzymania wypłaty emerytury skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu wyroku co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.