Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 stycznia 2015r. B. B. wystąpiła do Starosty o nieodpłatne przyznanie na własność działki nr "[...]" o powierzchni 0,09 ha i działki nr "[...]" o powierzchni 0,21 ha, położonych we wsi W. Wskazała, że decyzją Naczelnika Miasta z dnia "[...]’ 1986r. działki te pozostawiono jej rodzicom – J. i Ł. B. do bezpłatnego użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu za emeryturę. Podała, że po śmierci matki, tj. od 2000r. osobiście użytkuje te grunty.
Starosta wszczął postępowanie w sprawie. Ustalił, że działka nr "[...]" stanowi własność gminy D. i nie była przedmiotem dzierżawy. Natomiast działka nr "[...]" pozostaje własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, która poinformowała Starostę, że nieruchomość ta nie była przedmiotem dzierżawy ani użyczenia. Poinformowano organ, że obecnie nieruchomość ta przygotowywana jest do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego na wniosek A. S.. Agencja wskazała, że w dniu 19 stycznia 2015r. przeprowadzona została lustracja działki nr "[...]", podczas której stwierdzono, że działka ta użytkowana jest w jednym rozłogu z działką nr "[...]", której właścicielami są Państwo S., wezwani pismem z dnia 27 stycznia 2015r. do wydania bezumownie użytkowanego gruntu.
W dniu 26 lutego 2015r. wnioskodawczyni złożyła przed organem dodatkowe wyjaśnienia. Oświadczyła, że po śmierci matki pomagał jej w użytkowaniu działki nr 107/2 jej wuj i brat. Po ich śmierci nadal włada działką, a obrabia ją jej kuzynka H. S. w zamian za ziemniaki na zimę. Podała, że H. S. przekazała gospodarstwo rolne synowi P. S. i jego żonie A. Ostatnio nie chcą się z nią rozliczać, twierdząc, że nie ma prawa własności. W związku z tym wystąpiła o przyznanie jej tego prawa.
Przesłuchana w charakterze świadka H. S. zeznała, że użytkowała działkę nr "[...]" za zgodą B. B. w zamian za ziemniaki. W 2011r. gospodarstwo rolne przekazała dzieciom.
Przesłuchana w charakterze świadka A. S. zeznała, że w 2011r. przejęła wraz z mężem gospodarstwo rolne po teściach. Podała, że działka nr "[...]" przylega do gruntów własnych i była obrabiana najpierw przez teściów i nadal jest obrabiana przez nią i męża. Podała, że po śmierci Pani B., jej ciocia B. B. rozliczała się z teściową za użytkowanie działki. Nie wie, czy nadal tak jest, świadek takich rozliczeń nie zawierała.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Starosta, działając na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a oraz ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1403 ze zm.), dalej jako: "u.u.s.r.", przyznał B B na własność obie wnioskowane działki nr "[...]", obręb W., gmina D.. W uzasadnieniu organ podniósł, że działki te nie stanowią przedmiotu dzierżawy, nie są też obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Po śmierci uprawnionej (Ł. B. zmarła jako wdowa) działkami rolnymi nieprzerwanie włada jej córka w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.
Odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej działki nr "[...]", wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, zarzucając, że rozstrzygnięcie co do wskazanej nieruchomości gruntowej jest niezgodne ze stanem faktycznym. Podniesiono, że na podstawie art. 118 ust. 2a u.u.s.r. z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada daną nieruchomością. W ocenie odwołującej się B. B. nie spełnia tego wymogu. Udokumentowano, że w dniu 28 stycznia 2015r. to A. S. wydała Agencji działkę nr "[...]" i została obciążona przez Agencję opłatą za bezumowne użytkowanie tej działki w 2014r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki nr "[...]" i odmówiło nieodpłatnego jej przyznania na własność B. B. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaznaczyło, że decyzja organu I instancji w części dotyczącej działki nr "[...]" stała się ostateczna i nie jest przedmiotem kontroli instancyjnej. W ocenie Kolegium odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych zasługiwało na uwzględnienie. Podniesiono, że stosownie do art. 118 ust. 2a u.u.s.r. z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 (działki gruntu użytkowanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu) może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tym przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.
Wskazano, że zgodnie z ustalonym w orzecznictwie stanowiskiem warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia tego warunku zstępny, który wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę. Kolegium przyjęło, że z przedstawionych przez Agencję Nieruchomości Rolnych dowodów jednoznacznie wynika, że ostatnim użytkownikiem działki nr "[...]", obręb W., przed złożeniem wniosku przez B. B., była A. S. Fakt ten potwierdzają także protokoły przesłuchania świadków: H. S. i A. S., które zeznały, że A. S. użytkowała tę działkę od 2011 r., wcześniej zaś użytkowała ją H. S. za zgodą B. B. Z zeznaniami tymi zgodne jest oświadczenie B. B. złożone przez nią w dniu 26 lutego 2015 r. W świetle zatem powyższych dowodów, organ II instancji uznał, że decyzja Starosty o przyznaniu B. B. własności działki nr "[...]", obręb W., gmina D. została wydana z naruszeniem przepisu art. 118 ust. 2a u.u.s.r.
Wnioskodawczyni bowiem nie użytkowała osobiście wymienionej działki przez cały okres od śmierci matki do chwili wydania zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie była uprawniona do nieodpłatnego nabycia jej własności, o którym mowa w tym przepisie.
B. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o przyznanie jej nieodpłatnie przedmiotowej działki nr "[...]". Podała, że nieruchomość tę bezprawnie użytkuje obecnie A. S. Wyjaśniła, że po śmierci matki w 2000r. użytkowała tę działkę. Jednak, gdy zachorowała zawarła porozumienie z H. S., która miała uprawiać grunty w zamian za ziemniaki, z czego się wywiązywała do czasu, gdy się dowiedziała, że nie może dostać na tę działkę dotacji. Wtedy przestała jej dawać ziemniaki, ale w dalszym ciągu bezprawnie ją uprawiała. Skarżąca podkreśliła, że ona nie mogła działki uprawiać, gdyż H. S. w dalszym ciągu ją zajmowała. Dalej skarżąca argumentowała, że w 2011r. H. S. przekazała swoje gospodarstwo rolne synowej A. S., która do tej pory uprawia działkę, a skarżąca nie może jej uprawiać.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 3 listopada 2015r. skarżąca podtrzymała skargę. Podała, że jej mama zmarła w 2000r. i jeszcze przez 3 lata działka była obrabiana, a potem umówiła się z H. S., że to ona będzie obrabiała działkę. W pierwszym roku H. S. przekazała jej 5 metrów ziemniaków, w drugim dwa, a w ostatnim jeden metr. Potem przestała w ogóle przekazywać ziemniaki. Podała, że S. chcieli dostać dopłaty na tę działkę, a kiedy okazało się, że dopłat nie będzie, przestali dawać skarżącej cokolwiek, było to około 2006r. Skarżąca oświadczyła, że chciała, aby oddali jej działkę, ale stwierdzili, że jej się już ta działka nie należy. Nie wystąpiła do sądu z żądaniem zwrotu działki, tylko prosiła o to H. S. W 2011r. H. S. przekazała swoje gospodarstwo A. i razem ze swoją ziemią przekazała także działkę skarżącej. Mimo, że to była rodzina, skarżąca nie rozmawiała o tym, żeby A. oddała jej działkę.
Wystąpiła do Starostwa w styczniu. A., jak się o tym dowiedziała, to od razu wystąpiła o wykup tej działki. Skarżąca podała, że nawet pani ze Starostwa namawiała ich, żeby sprawę załatwić polubownie, bo Szczepanikowie będą musieli zapłacić duże odszkodowanie. Skarżąca nie dochodziła żadnych roszczeń od S., od czasu jak dostali ziemię, przez cały czas się nią zajmowali.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 20012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 118 ust. 2a u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki gruntu użytkowanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w ust. 1, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest zstępną uprawnionych J. i Ł. B., którym przyznano sporną działkę nr "[...]" do bezpłatnego użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu, na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 168), co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja z dnia "[...]" (k. 4).
Rozstrzygnięcia wymagało natomiast, czy skarżąca po śmierci swojej mamy faktycznie władała tymi gruntami, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jej rodziców do tej działki. Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunek taki zstępny musi spełniać nieprzerwanie do czasu wystąpienia z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie na własność gruntów. Wskazać należy, że kompleksowej wykładni art. 118 ust. 2a u.u.s.r. dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 1096/10, wyjaśniając, że prawo użytkowania należy do praw rzeczowych ograniczonych uregulowanych w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 252 kc, rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie).Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Tradycyjnie, w stosunkach między osobami fizycznymi, prawo użytkowania pełni funkcję alimentacyjną, służy więc zabezpieczeniu egzystencji określonych osób.
Treścią tego prawa jest używanie rzeczy i pobieranie pożytków. Osoba posiadająca prawo użytkowania danej rzeczy może zawrzeć np. umowę obligacyjną dzierżawy, przedmiotem której będzie ta rzecz. Z przepisów kodeksu cywilnego o dzierżawie wynika, że wydzierżawiający nie musi być właścicielem przedmiotu dzierżawy lub osobą, której przysługuje do przedmiotu dzierżawy jakiekolwiek prawo (w tym prawo rzeczowe). Wydzierżawiający powinien władać rzeczą i zapewnić dzierżawcy możliwość korzystania i czerpania pożytków z prawa dzierżawy. Osoba, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu, może więc zawrzeć umowę dzierżawy tego gruntu, a zawarcie umowy dzierżawy nie powoduje utraty prawa użytkowania. Istotną cechą użytkowania jako prawa rzeczowego ograniczonego, jest niezbywalność tego prawa (art. 254 kc), przy czym zakaz zbywania tego prawa nie obliguje użytkownika do osobistego wykonywania użytkowania.
Użytkownik może bowiem oddać rzecz w najem, dzierżawę, użyczenie. Nie oznacza to rozporządzenia prawem niezbywalnym, może zaś zostać potraktowane jako wykonywanie użytkowania za pośrednictwem osób trzecich. Fakt, że użytkownik działki gruntu zawarł umowę obligacyjną np. dzierżawy, czy użyczenia, przedmiotem której jest ta działka, czy też wykonuje swoje prawo użytkowania przy udziale osób trzecich, nie powoduje, co do zasady, wygaśnięcia użytkowania. Zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło. Wynika to z istoty użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz osób fizycznych, a wyrażonego w art. 266 kc.
Odnosząc powyższe do przesłanki, którą musi spełniać zstępny osoby uprawnionej, tj. faktycznego władania daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca posłużył się tutaj cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zauważono, że posiadanie, według kodeksu cywilnego, jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa stanem faktycznym. Stan ten polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Efektywne, w sensie gospodarczym, korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania.
Dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Art. 336 kc rozróżnia posiadanie samoistne i zależne. Istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu – innemu niż własność – które posiadacz wykonuje. Wyjaśniono, że zgodnie z przepisem art. 118 ust. 2a ustawy, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada tą nieruchomością, wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom jakie posiadała osoba zmarła. Jednym słowem zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie jak uprawniony, czyli jak użytkownik. Badając tym samym, czy zstępny uprawnionego spełnia przesłankę określoną w art. 118 ust. 2a u.u.s.r., należy ustalić czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, a zatem czy jest posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 kc.
Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 kc) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie można nadawać tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. W szczególności słowa "faktyczne władanie" nie mogą być co do zasady utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości.
Przytoczona wykładnia została powszechnie zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, co przyczyniło się do utrwalenia poglądu, że faktyczne władztwo, o którym mowa w art. 118 ust. 2a u.u.s.p., należy odnosić do instytucji posiadania i przysługujących posiadaczowi uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014r., sygn. akt II OSK 879/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt II SA/Ke 186/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejsze sprawie również podziela przytoczoną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle omawianego przepisu istotne jest, aby zstępny uprawnionego (któremu przysługiwało użytkowanie działki na cele rolnicze i czerpanie z tego pożytków) sprawował władztwo nad nieruchomością jak użytkownik, tzn. rzeczywiście rozporządzał działką jak użytkownik w celu czerpania z jej uprawy pożytków.
W sytuacji skarżącej taki stan rzeczy trwał do momentu, kiedy oddała grunty w dzierżawę kuzynce, a ta regulowała jej czynsz dzierżawny w formie pożytków naturalnych. Jednak po 2006r., jak sama podała skarżąca, działka ta przestała już spełniać dla niej funkcję alimentacyjną, gdyż H. S. odmówiła regulowania należności z tytułu dzierżawy i odmówiła zwrotu działki. Natomiast skarżąca nie podjęła żadnych kroków prawnych w celu przywrócenia posiadania działki, godząc się tym samym na utratę faktycznego władztwa nad rzeczą. Przez dziewięć lat sporną nieruchomością faktycznie władała rodzina S., uprawiając ją i czerpiąc z niej pożytki. Skarżąca nie uzyskiwała z tego stanu rzeczy żadnych korzyści. Strona nawet nigdy, co sama przyznała, nie zgłaszała żadnych roszczeń co do działki w stosunku do P. i A. S., którzy przejęli gospodarstwo rolne w 2011r. wraz z przedmiotową działką. W takich okolicznościach wystąpienie z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie na własność działki nr "[...]" dopiero w dniu 19 stycznia 2015r. było spóźnione, gdyż przez 9 lat skarżąca nie miała rzeczywistej możliwości władania gruntami i czerpania z ich uprawy pożytków oraz zaniechała podjęcia stosownych środków prawnych w postępowaniu cywilnoprawnym.
W dacie rozpatrywania wniosku przez organy orzekające bez wątpienia skarżąca nie spełniała już wymogu faktycznego władztwa nad rzeczą. Dlatego nie mogła zostać jej przyznana nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości gruntowej.
W tym stanie rzeczy należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.