Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"", w rejonie terenu oznaczonego symbolem U17 w części dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 3; § 12 ust. 1 pkt 4; § 12 ust. 1 pkt 17 w zakresie wyrazów "wprowadza się nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci"; § 18 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrazów "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0,1 do 0,3"; § 19 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrazów "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0,2 do 0,4".
Badając legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miasta, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Zatem uchwalając przedmiotową uchwałę, Rada Miasta "[...]" nie powinna wprowadzać do planu miejscowego regulacji, które wykraczają poza granice upoważnienia zawartego w przepisach: art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 3, 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tymczasem w ustaleniach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, zdefiniowano pojęcie "intensywność zabudowy", przez które należy rozumieć "sumę powierzchni całkowitej zabudowy, rozumianej jako suma powierzchni kondygnacji nadziemnych, po obrysie budynku, podzielona przez powierzchnię terenu", w § 18 ust. 3 pkt. 1 uchwały, sformułowano ustalenia w brzmieniu "maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0, 1 do 0,3", w § 19 ust. 3 pkt 1 uchwały sformułowano ustalenia w brzmieniu "maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0,2 do 0,4".
Definiując z kolei w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy i w konsekwencji ustalając sformułowania zawarte w § 18 ust. 3 pkt 1 oraz § 19 ust. 3 pkt 1 zmodyfikowano definicję ustawową, bowiem pojęcie to zostało zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy u.p.z.p., zgodnie z którym "w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wojewoda podkreślił, iż z literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Wojewoda wskazał, że w § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały – ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, Rada Miasta postanowiła, iż w granicach planu zakazuje się stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków bytowych i indywidualnych oczyszczalni ścieków bytowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa.
Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 u.p.z.p.). Jednak każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. Nadto, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest zatem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów, jak to uczyniła Rada Miasta w § 12 ust. 1 pkt 17 wprowadzając nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanej sieci.
Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.
Gmina "[...]" zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając mu naruszenie:
- - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na wykreśleniu wskaźników określających intensywność zabudowy,
- - art. 4 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegając na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie miała prawa w miejscowym planie zakazać stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków bytowych i indywidualnych oczyszczalni ścieków bytowych,
- - art. 1 ust 1, 3 i 4 i art. 2 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo Wodne, poprzez dopuszczenie realizacji indywidualnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków bytowych i indywidualnych oczyszczalni ścieków bytowych na terenie uzbrojonym w kanalizację ściekową oraz wodociąg.
W uzasadnieniu wskazano, że nie ulega wątpliwości, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i taka definicja została zacytowana w unieważnionych § 18 ust. 3 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 1. Natomiast niejasna jest interpretacja określenia "powierzchnia całkowitej zabudowy", dla której nie ma definicji w nadrzędnych aktach prawa i właśnie to określenie zostało uściślone, na potrzeby planu miejscowego. W przedmiotowym planie organ nadzorczy unieważnił wskaźniki intensywności zabudowy usługowej, w tym handlu oraz usług sportu i rekreacji, ponieważ nie odnosiły się do kondygnacji podziemnych, czyli w efekcie liczba kondygnacji podziemnych nie była ograniczona. Unieważnienie wskaźników sprawia, że tereny elementarne mogą być zabudowane prawie w całości, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia celów ustawy, w tym wymagań ładu przestrzennego, oraz jest sprzeczny z istotą planowania przestrzennego.
Dalej wskazano, że dopuszczenie indywidualnych ujęć wody oraz szamb na terenie uzbrojonym w wodociąg i kanalizację jest niezgodne z ustawą Prawo Wodne. Ponadto, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wyznaczenia obszaru granic aglomeracji (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2841 ze zm.) określa, że tereny objęte aglomeracją, które są już skanalizowane lub przewidziane do skanalizowania wraz ze zbiorczą oczyszczalnią ścieków, stanowią system kanalizacji zbiorczej. Ustanowienie aglomeracji nakazuje realizację takiego systemu. Dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań gospodarki ściekowej innych niż włączenie do systemów kanalizacji sanitarnej, jest niezgodne z utworzoną Aglomeracją "[...]" i skutkuje nie uzyskaniem pozytywnej opinii Zarządu Województwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że uchwała Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950).
Ponadto, również powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że regulowanie przez organ stanowiący gminy w uchwale posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. To samo dotyczy zarówno modyfikowania regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach upoważnienia ustawowego, jak i przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych, Sąd w całości podzielił pogląd organu nadzoru, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta powtórzyła zapis ustawowy, do czego nie była uprawniona. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA). Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej. wskazano w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu.
Tymczasem takiego niedopuszczalnego zabiegu dokonała Rada Gminy w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, poprzez: zdefiniowanie (zmodyfikowanie) terminu, którego znaczenie ustalił już ustawodawca w definicji legalnej zamieszczonej w akcie wyższego rzędu. Mianowicie we wskazanym § 3 ust. 1 pkt 3 organ samorządu terytorialnego zdefiniował intensywność zabudowy jako sumę powierzchni całkowitej zabudowy rozumianą jako sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, po obrysie budynku, podzieloną na powierzchnię terenu. Natomiast, art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. definiuje intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tym samym za wadliwą należy uznać regulację zawartą w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, bowiem Rada Miasta zmodyfikowała termin ustawowy, co jest niedopuszczalne.
Dalej należy zauważyć, że treść przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4 u.p.z.p.). Dlatego też, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej.
Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK z 2000 r., nr 2, poz. 29).
Zaznaczyć należy, iż władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych - art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, przez co należy rozumieć zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej własności, ingerencji w strefę praw i wolności jednostki. Przedmiotowe ograniczenie musi również znajdować podstawę prawną do jego ustalenia.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu fatycznego niniejszej sprawy, Sąd przyznaje rację Wojewodzie, że wprowadzenie w miejscowym planie (§ 12 ust. 1 pkt 4) zakazów stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na gromadzenie ścieków bytowych i indywidualnych oczyszczalni ścieków bytowych narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych planem wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.10.2014 r., sygn. II SA/Wr 584/14).
Podobnie sytuacja wygląda w przypadku zamieszczenia w planie ustaleń o charakterze informacyjnym. Zgodnie z przywołanym przez Wojewodę wyrokiem NSA z dnia 2 grudnia 2012 r. (sygn. II OSK 2069/10, orzeczenie dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów".
Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby zapis § 12 ust. 1 pkt 17 uchwały, mający mieć wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.
Sąd nie podzielił natomiast poglądu organu nadzoru, że zasadnym było stwierdzenie nieważności § 18 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrazów "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0,1 do 0,3" i § 19 ust. 3 pkt 1 w zakresie wyrazów "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu - od 0,2 do 0,4". Usunięcie z uchwały postanowień określających minimalną i maksymalną intensywność zabudowy naruszyło bowiem postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Wskazać przede wszystkim należy, że w myśl powyższego przepisu, w planie miejscowym określa się m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest jednak bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. Z. Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Warszawa 2011 r., s. 162). Jeżeli plan miejscowy w ogóle nie przewiduje zabudowy, to nie określa się w nim parametrów i wskaźników zabudowy. Jeżeli plan przewiduje zabudowę, określenie parametrów i wskaźników jest obligatoryjne. Zakwestionowany przez organ nadzoru plan przewidywał przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową, w tym handel (tereny o symbolu UH) oraz usługi sportu i rekreacji (tereny o symbolu US).
Zatem Rada Gminy musiała określić w planie miejscowym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, nie będąc jednocześnie uprawniona do regulowania sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jest istotnym parametrem dotyczącym zagospodarowania terenu, jednym z podstawowych współczynników, których ustalenie stanowi faktyczną realizację władztwa planistycznego gminy i przesądza o intensyfikacji zabudowy na danym obszarze. Powinna być zatem ustalona wprost i w sposób czytelny, aby na obszarze obowiązywania planu możliwe było sprawdzenie czy zamierzona inwestycja może faktycznie zostać na danym terenie zrealizowana. Brak ustalenia w planie miejscowym wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy stanowi więc istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego też koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 18 ust. 3 pkt 1 w zakresie stwierdzenia "od 0,1 do 0,3" oraz § 19 ust. 3 pkt 1 w zakresie stwierdzenia od "0,2 do 0,4", bowiem obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym wymienionych wskaźników wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa.
Reasumując, w wyniku przeprowadzenia kontroli według kryteriów określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać więc należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie we wskazanej wyżej części i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylić w odpowiedniej części zaskarżony akt nadzoru, a w pozostałym zakresie – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalić.