Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił, na wniosek K. W. i W. W., sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem i zespołu garaży w ilości około 20 sztuk (z przeznaczeniem na wynajem) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i planowanym dojazdem, urządzonym na działce nr "[...]".
Linie rozgraniczające teren inwestycji, szczegółowy sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu oraz inne warunki i zalecenia organ określił w załączniku graficznym, stanowiącym załącznik nr l do decyzji oraz w załączniku opisowym nr 2. Organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a miasto nie przystąpiło do sporządzania takiego planu. Uchwalone przez Radę Miasta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustala dla przedmiotowego terenu podstawową funkcję mieszkaniową i usługową oraz rekreację i nieuciążliwą działalność gospodarczą jako funkcję uzupełniającą, wykluczona jest funkcja przemysłowa.
W ocenie organu planowana inwestycja jest spójna z polityką przestrzenną miasta określoną w Studium, a wyniki analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 158 8), stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Analizowany teren jest bowiem położony w obszarze zrealizowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (również z usługami) w sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami podstawowymi. Działki sąsiadujące z terenem inwestowania dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dla zabudowy określonej we wniosku, teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja nie narusza przepisów prawa przy zachowaniu warunków określonych w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji.
W związku ze zgłoszonymi przez właścicieli sąsiednich działek zastrzeżeniami o negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na korzystanie z sąsiednich nieruchomości organ orzekający w sprawie wyjaśnił, że działki objęte wnioskiem stanowią własność wnioskodawców. W związku z tym, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają prawo do zagospodarowania działki w granicach określonych ustawą, jeżeli nie narusza to interesu publicznego oraz osób trzecich.
Organ podniósł, że jest związany treścią złożonego wniosku dlatego też nie można na tym etapie procesu inwestycyjnego mówić o rozbieżności pomiędzy zamierzoną przez wnioskodawców inwestycją a inwestycją, dla której następuje ustalenie warunków zabudowy. Zgłoszone obawy o ograniczenie dopływu światła i inne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich są przedwczesne i będą oceniane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.
Zgodnie z wnioskami stron wprowadzono w decyzji zapis o konieczności urządzenia zieleni izolacyjnej od strony nieruchomości sąsiednich. Ponadto ochrona interesów osób trzecich zabezpieczona jest postanowieniami decyzji w szczególności poprzez treść pkt 4 załącznika nr 2 decyzji.
Zdaniem organu realizacja inwestycji nie spowoduje zakłócenia ładu architektonicznego osiedla przy zachowaniu warunków określonych w załącznikach nr l i 2 do decyzji.
Organ wskazał także, iż brak jest podstaw do wykluczenia obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji z drogi publicznej — ul."[...]", ponieważ, w ocenie zarządcy drogi publicznej, budowa zjazdu z tej drogi na działkę nr "[...]" jest możliwa.
Prezydent Miasta stwierdził, że nie mógł działać uznaniowe, gdyż warunki określone w art. 61 ust. l- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.
Odnosząc się do wcześniejszych wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej pierwotną decyzję ustalającą warunki zabudowy, a dotyczących braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi gminnej oraz uzgodnienia decyzji z niewłaściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych, organ
I instancji stwierdził, że zarządcą dróg gminnych jest Prezydent Miasta, a zarządzanie drogami nie zostało przekazane innemu podmiotowi. Skoro więc organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam organ, który jest zarządcą dróg, to nie było potrzeby uzgadniania projektu decyzji.
Organ wyjaśnił, iż w toku poprzedniego postępowania uzgadniał projekt decyzji z organem administracji rządowej, jako organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, stosownie do interpretacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Obecnie jednak, zgodnie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]", rozstrzygającym spór kompetencyjny, dokonał uzgodnienia także ze Starostą.
W odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr "[...]" oraz "[...]" A. K. sprzeciwiał się realizacji budowy garaży zarzucając, iż będą one miały negatywny wpływ na sąsiednie posesje. Osiedle, na którym ma powstać planowana inwestycja Jest bowiem terenem typowej zabudowy jednorodzinnej. Według odwołującego się planowana droga dojazdowa na działce nr "[...]" przebiegać będzie przez teren zagospodarowany zielenią, co doprowadzi do jej zniszczenia. Zdaniem skarżącego przeprowadzona w sprawie analiza "Nie oddaje w pełni rodzaju jak i charakteru tego terenu". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta podjął ustalenia dotyczące zgodności planowanej inwestycji na działce nr "[...]" z warunkami określonymi w art. 61 ust. l wymienionej ustawy. Zarzuciło jednak, że poza przedmiotem ustaleń pozostał planowany dojazd na działce nr "[...]", to jest droga wewnętrzna. W ocenie organu odwoławczego jest to wprowadzenie nowej funkcji na tej działce, gdyż w ewidencji figuruje ona jako grunt rolny. Wiąże się z tym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a organ orzekający w pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.
Rozważając zarzuty odwołania odnoszące się do drogi wewnętrznej na działce nr "[...]" Kolegium wywodziło, iż niezrozumiałym jest urządzanie drogi wewnętrznej na działce rolnej, prowadzącej do działki o funkcji budowlanej, która ma dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo urządzanie drogi wewnętrznej wydaje się organowi II instancji nieracjonalne wobec faktu, że przedmiotowe działki leżą w kompleksie działek na planie kwadratu pomiędzy czterema drogami publicznymi, z których każda z działek w tym kompleksie z założenia ma mieć dostęp do jednej z dróg. Organowi odwoławczemu wydaje się także, iż szerokość działki "[...]" może stanowić poważną przeszkodę w budowie planowanej drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że okoliczności te mogą być podstawą do ponownego badania sprawy przez organ niższej instancji, szczególnie w zakresie dominujących funkcji występujących w kompleksie działek pomiędzy czterema drogami publicznymi, to jest ulicami "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Ponadto Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji, że w wynikach analizy funkcji zabudowy nie ustalił parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w zakresie części planowanej inwestycji - kompleksu garaży. W analizie zawarta jest jedynie informacja, że na działce nr "[...]" istnieje zabudowa i kompleks garaży. Z załączonej do analizy mapy wynika natomiast, że organ jako kompleks garaży potraktował dwa budynki o takiej funkcji w układzie zabudowy rozproszonej. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń w przedstawionym zakresie. W efekcie Kolegium wyraziło wątpliwość odnośnie istnienia podstaw do ustaleń poczynionych w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji.
Organ II instancji polecił również zbadać, czy "kompleks" dwóch garaży stanowi wystarczającą podstawę faktyczną dla dokonania ustaleń odnośnie inwestycji polegającej na budowie 20 garaży, a także, czy dla tej części zamierzenia budowlanego spełniony jest warunek "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", gdyż z analizy wynika, że działka nr "[...]" z zabudową gospodarczą i kompleksem garaży dostępna jest z drogi publicznej - ulicy "[...]", a działka "[...]" z drogi publicznej -ulicy "[...]", które są względem siebie równoległe.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i W. W., pomagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podnosili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wspominało o 2 garażach znajdujących się na działce A. K.. Tymczasem na działce tej, przylegającej bezpośrednio do działki nr "[...]", wybudowanych zostało około 30 garaży na wynajem. Charakter projektowanej zabudowy będzie więc zgodny z istniejącymi już usługami.
Skarżący zaprzeczali, aby działka nr "[...]" przebiegała przez teren zagospodarowany zielenią. Twierdzili, iż jest to zachwaszczony i zakrzaczony nieużytek, a urządzenie na niej drogi wewnętrznej podyktowane zostało troską o zachowanie drzew rosnących wzdłuż ulicy "[...]", czyli jedynej publicznej drogi, do której bezpośrednio przylega działka nr "[...]".
Skarżący zarzucali, że Organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta bez przeprowadzenia jakiejkolwiek wizji lokalnej, czy też sprawdzenia stanu faktycznego, opierając się jedynie na nieprawdziwych twierdzeniach A. K., którego jedyną troską jest obawa o rozwój konkurencji.
Ponadto K. i W. W. wskazywali, iż projektowane przedsięwzięcie wychodzi naprzeciw potrzebom miejscowej ludności, ponieważ rozważany teren znajduje się w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, gdzie występuje nabrzmiały problem parkowania i garażowania pojazdów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi wskazując, iż zarzuty w niej zawarte stanowią w istocie polemikę z treścią odwołania właścicielka sąsiedniej nieruchomości i sprowadzają się głównie do oceny słuszności zagospodarowania działki "[...]" na funkcję drogi wewnętrznej, jak również do twierdzenia o lokalizacji wystarczającej ilości garaży w obszarze analizowanym, pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy.
Zdaniem Kolegium zarzut skargi dotyczący celowości zmiany zagospodarowania działki nr "[...]" na funkcję drogi wewnętrznej nie jest prawnie istotny. Natomiast zagadnienie ewentualnego stopnia zabudowy w obszarze zabudowanym obiektami garażowymi, będącymi podstawą ustalenia warunków zabudowy działki nr "[...]" było podstawą kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr "[...]" nie zawiera informacji, o których mowa w § l pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z zasady wyklucza merytoryczną ocenę warunków zabudowy nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przy czym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a. sąd przy rozpoznawaniu skargi nie jest związany jej zarzutami i wnioskami. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu wydanego przez organ administracji publicznej i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono. Przepis art. 145 § l pkt l lit. c p.p.s.a. daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podnoszone. W toku kontroli sądowej okazało się bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138§2k.p.a.
Uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta, organ odwoławczy pominął istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 15 k.p.a.
Zasada ta przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarcza stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, pierwsza przez organ pierwszej instancji, a druga przez organ odwoławczy. Konieczne jest natomiast, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym.
W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ orzekający w pierwszej instancji zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Działanie organu II instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu orzekającego w I instancji.
Przepis art. 138 k.p.a., co do zasady, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie co do istoty sprawy. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zaś stanowi wyjątek od tejże zasady, który może być stosowany tylko przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten zakreśla konkretne warunki, które muszą być spełnione, aby organ odwoławczy mógł skorzystać z kompetencji kasacyjnych W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wywodził, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy z zasady uchyla się decyzję pierwszej instancji, w razie stwierdzenia braków w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Tymczasem kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w art.138 § 2 k.p.a. żadnych przedmiotowych odstępstw od reguły tam wyrażonej. Zezwala jedynie na wydanie decyzji kasacyjnej wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w omawianym przepisie.
Takie zaś w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, a kompetencje kasacyjne posiada jedynie w zakresie ograniczonym ustawą, a więc tylko i wyłącznie wtedy, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych aniżeli te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.
O tym, że podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 roku, IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60).
Nie wystarczy stwierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Koniecznym jest natomiast, aby uzupełnienie wymagało zakresu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., to jest " całości" albo "znacznej części". Jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia tym wymogom nie odpowiada, to dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy i wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § l k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 listopada 2000 roku, V SA 856/00, niepublikowany).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o charakterze kasacyjnym.
Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia, to winno we własnym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. Dopiero po dokonaniu przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego Kolegium winno sprawę rozstrzygnąć decyzją merytoryczną, o treści zależnej od wyników tegoż postępowania.
W żadnym wypadku nie można zaakceptować postępowania organu odwoławczego, który w motywach swego rozstrzygnięcia podnosi wątpliwości, wymagające - w jego ocenie- wyjaśnienia, a sam unika przeprowadzenia dowodów uzupełniających, które pozwoliłyby na wyeliminowanie tychże wątpliwości i dokonanie oceny, czy zachodziły podstawy do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Zadaniem organu odwoławczego nie jest bowiem zgłaszanie wątpliwości, lecz jeśli się takie pojawią, to ich wnikliwe wyjaśnienie i usuwanie.
Uchylając się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego obliguje go art. 7 k.p.a., i od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy naruszył normę zawartą w art. 138 § l k.p.a., błędnie stosując w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jeśli nadal będzie uznawało, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jest niewystarczająca do merytorycznego orzeczenia w sprawie, to winno doprowadzić do jej uzupełnienia o informacje, o których mowa w § l pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po uzupełnieniu postępowania dowodowego rozpoznać sprawę merytorycznie, po uprzednim ustaleniu, czy w sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy celowym również będzie odniesienie się do argumentacji podniesionej przez Prezydenta Miasta w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 16.02.2005 roku. Ponadto zauważyć należy, że niedopuszczalne jest zgłaszanie przez organ odwoławczy wątpliwości co do celowości lub racjonalności urządzania drogi wewnętrznej na działce "[...]", skoro z akt sprawy administracyjnej wynika, iż brak jest podstaw do wykluczenia obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji z drogi publicznej — ul. "[...]", z uwagi na ocenę zarządcy drogi publicznej, według której budowa zjazdu z tej drogi na działkę nr "[...]" jest możliwa. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ jest bowiem związany wnioskiem i nie ma możliwości kwestionowania zamierzonej inwestycji, o ile tylko odpowiada ona warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił j ą, na podstawie art. 145 § l pkt l lit c p.p.s.a.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku
Sąd, mimo uwzględnienia skargi, nie zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak wniosku strony w tym przedmiocie.