Uzasadnienie
Rada Gminy Stawiguda, w dniu 29 września 1999 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr VIII/78/99 w sprawie warunków partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej kanalizacji sanitarnej oraz sieci gazowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.
z 2019 r. poz. 1461), dalej zwanej "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, podczas gdy stanowi ona akt prawa miejscowego.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwała została uchylona uchwałą Nr XX/166/2020 Rady Gminy Stawiguda z dnia 23 kwietnia 2020r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 czerwca 2020r. poz. 2440).
Wskazał, że materia regulowana zaskarżoną uchwałą jednoznacznie wskazuje, że zawiera ona normy właściwe dla aktu prawa miejscowego i tego rodzaju uchwała w stosownym czasie winna była zostać poddana publikacji we właściwym trybie po dostosowaniu jej treści do wymogów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta upoważniła bowiem rady gmin do uchwalenia regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków określając kwestie, które winien on regulować. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała nie spełniała tych wymogów, a pomimo tego pozostawała w obrocie prawnym do czasu jej uchylenia przez Radę Gminy Stawiguda w 2020 r. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było zaniechanie właściwego ogłoszenia zaskarżonej uchwały (stanowiącej w istocie namiastkę regulaminu) w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów przytoczonych w zarzutach skargi.
Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała bez wątpienia jest aktem prawa miejscowego i winna zostać w stosownym czasie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, czego nie uczyniono. Została uchwalona w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Niedopuszczalnym było podanie jej do wiadomości, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń i utrzymywanie tego stanu przez kolejne lata.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że powyższa uchwała nie może naruszać art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., w sytuacji, gdy ustawa powyższa nie obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Natomiast art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w dacie podjęcia uchwały miał inne brzmienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.- - kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Stawiguda Nr VIII/78/99 z dnia 29 września 1999 r. w sprawie warunków partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej kanalizacji sanitarnej oraz sieci gazowej.
W § 9 uchwały Rada Gminy stwierdziła, ze wchodzi ona w życie z dniem podjęcia podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy.
Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 września 1999 r. i w związku z powyższym, Sąd jest uprawniony do oceny legalności tego aktu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stanowiły że: na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. W myśl zaś art. 41 ust, 1 - przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej (art. 42 ust. 1). Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego (ust. 2). Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie" (ust. 3).
Zdaniem Sądu, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały oraz do określenia terminu wejścia jej w życie doszło w sposób zgodny z obowiązującym wówczas (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), prawem.
Zauważyć także należy, że w dacie uchwalania zaskarżonego aktu (29 września 1999 r.), nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (pierwotna wersja – Dz.U. z 2000 r. Nr 62 poz. 718), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 r. Zgodnie z jej art. 13 pkt 2 - w wojewódzkim dzienniku rzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Nie było więc podstaw w 1999 r. do ogłaszania przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Ponownie wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu, przepisy gminne (do takich – stosownie do art. 40-41 ustawy o samorządzie gminnym – należała zaskarżona uchwała), ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywano wyraźnie terminu późniejszego.
Działając w ramach obowiązujących w 1999 r. przepisów, organ wykonawczy – Wójt Gminy, wykonując zaskarżoną uchwałę, zgodnie z jej § 9, miał obowiązek ogłoszenia uchwały, poprzez wywieszenie obwieszczenia w Urzędzie Gminy, co oznaczało zrealizowanie wymogu ogłoszenia koniecznego do wejścia w życie uchwały. Wskazany w uchwale sposób publikacji spełniał zatem wymóg przewidziany w powołanych wyżej przepisach, obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.
W związku z powyższym, podniesiony w skardze zarzut wadliwej publikacji i określenia terminu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, nie jest zasadny.
Z powyższych względów, żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie zasługiwało na uwzględnienie i skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.