Uzasadnienie
Rada Gminy Kętrzyn (dalej jako: Rada) w dniu 31 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/201/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kętrzyn w roku 2017. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., dalej jako: u.o.z.). Zgodnie z § 3 podjętej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Prokurator Rejonowy w Kętrzynie wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019r. poz. 1461 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pomimo, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust 1 u.s.g. Wskazano, że biorąc pod uwagę materiał programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. W ocenie skarżącego normy prawne zawarte w programie mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Zgodnie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlegała zatem obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę.
Wskazano, że będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego, gdyż w § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kętrzyn reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uznał ją w całości. Wyjaśniono, że do 2013 r. podejmowane uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kętrzyn były publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Jednakże rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 maja 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność § 3 uchwały Rady z 22 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazując, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, co oznacza, że nie istnieje wobec niej obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Stwierdzono, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego z uwagi na fakt, że skierowana jest do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. W tych okolicznościach trudno uznać działalność organów gminy za niezgodną z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika organu w piśmie z 14 grudnia 2020 r., a jego odpis został doręczony skarżącemu w dniu 21 grudnia 2020 r. W zakreślonym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016r., II OSK 3245/14 i z 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępne w Internecie).
Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w Internecie).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, że – jak wskazuje pełnomocnik organu - brak publikacji był wynikiem praktyki przyjętej przez organ nadzoru. Sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały naruszającej przepisy prawa, niezależnie od tego, czy powodem tego naruszenia było stanowisko organu gminy, czy też organu nadzoru.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.