Uzasadnienie
W dniu 27 września 2018 r., Rada Powiatu Lidzbarskiego, działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1482), dalej jako: ustawa), uchwaliła uchwałę nr OR.0710.45.2018 w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statku lub innego obiektu pływającego. W treści uchwały w § 2 Rada ustaliła wysokość opłat za usunięcie statku lub innego obiektu pływającego z obszaru wodnego, zaś w § 3 Rada ustaliła wysokość opłat za jedną dobę przechowywania statku lub innego sprzętu pływającego
Prokurator Okręgowy w Olsztynie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Stwierdził, że została wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP i art. 31 ust. 1 i 6 ustawy, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat na poziomie maksymalnym, wynikającym z Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 733) – bez poczynienia co do żadnej z tych opłat stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania statków lub innych obiektów pływających oraz kosztów ich przechowywania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Rada Powiatu, kształtując wysokość stawek w ruchu wodnym, winna mieć na uwadze rzeczywiste aktualne na dzień podjęcia uchwały, koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających.
Analiza treści przebiegu sesji Rady Powiatu wskazuje, że żadne rozeznanie w rzeczywistych kosztach opłat nie było poczynione, a w kwestii wysokości opłat dyskusja ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, iż projekt uchwały w sprawie wysokości opłat został pozytywnie zaopiniowany przez komisje.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania. Wskazał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski badając uchwałę jako organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności. Podniósł, że podczas obowiązywania zaskarżonej uchwały, jak i uchwał wcześniejszych Powiat nie musiał od nikogo pobierać żadnych opłat zarówno za usunięcie jak i przechowywanie statku, obiektu pływającego lub innego sprzętu pływającego. Powiat nie posiadał instrumentów niezbędnych do poczynienia ustaleń w zakresie kosztów dotyczących usuwania statków lub innych obiektów pływających oraz kosztów ich przechowywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.".
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako: "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi i co wprost wynika z brzmienia przepisu, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w konkretnym przypadku, w szczególności - ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem.
Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone, w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2018 r. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe.
Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy.
Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie nie odnoszące się w żadnej mierze do kalkulacji opłat, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono maksymalne opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki, określone w obwieszczeniu Ministra z dnia 25 lipca 2018 r., wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację.
Zaskarżona uchwała została podjęta więc z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.