Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") stwierdził wyłączenie przez D.H. (dalej: "Skarżąca") niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej: "ustawa", gruntów rolnych z produkcji rolniczej o pow. łącznej "[...]" m2 klasy RlIIb, stanowiących część działki nr "[...]" – dalej jako "działka nr 1" (powstałej z podziału działki nr "[...]", która powstała z połączenia działek o numerach "[...]" –dalej jako "działka nr 2" i "działka nr 3"), "[...]" w związku z wybudowaniem dojazdu do budynku chodnika i miejsca postojowego. Uwzględniając powyższe, ustalił Skarżącej opłatę w kwocie 4.826 zł i zobowiązał do jej zapłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Starosta zaznaczył, że wyłączony z produkcji rolniczej grunt został wyznaczony zgodnie z załącznikiem z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącego integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 4 pkt 11 i art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów i może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Podniósł, że według danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków działkę nr 1 stanowią grunty orne RIVa ("[...]" ha) i tereny mieszkaniowe B ("[...]" ha). Podniósł, że w wyniku przeprowadzonej na wniosek Skarżącej aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr 2 i nr 3, ustalono, że część konturu RIlIb stanowi dojazd do budynku mieszkalnego, trawnik i miejsce postojowe, które należało zaliczyć do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczyć symbolem B jako tereny mieszkaniowe. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych stanowiących załącznik do decyzji Starosty z "[...]" r., na działce nr 3 użytek gruntowy oznaczony symbolem RlIIb o powierzchni "[...]" ha, zaliczono do użytku gruntowego oznaczonego symbolem B. Ustalono, że działka nr 1 nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych 25 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że w obrębie konturu RIIIb zostało wybudowane miejsce postojowe, dojście do budynku mieszkalnego i dojazd, o łącznej powierzchni "[...]" m2.
Uwzględniając powyższe, wyliczono należność za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej zgodnie z art. 12 ust. 7 i stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy ustalono opłatę w wysokości dwukrotnej należności wynoszącą 4.826 zł.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca podniosła, że wybudowała dom jednorodzinny z chodnikiem i wjazdem na posesję z kostki betonowej, o łącznej powierzchni 100 m2, zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami. W żadnej decyzji dotyczących pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego i zagospodarowania działki przez budowę chodnika i wjazdu na posesję, nie zarzucono jej, że nie dopełniła wszystkich formalności. Podniosła, że 19 marca 2014 r. uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W 2017 r. podjęła decyzję o rozbudowie domu jednorodzinnego, co wymagało uzyskania warunków zabudowy, których nie mogła otrzymać, gdyż część działki nr 3 stanowiły grunty klasy RIII B. Skarżąca wyjaśniła, że w wyniku budowy sieci: wodno-kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej i energetycznej wzdłuż działki, która sąsiaduje bezpośrednio z jej działką, struktura gleby została znacznie zmieniona.
Złożyła więc wniosek o aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów na działce. W wyniku powyższego dokonano zmian w wykazie gruntów. W tych okolicznościach Skarżąca stwierdziła, że decyzja o nałożeniu opłaty jest bardzo krzywdząca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że faktyczne wyłączenie części gruntu działki nr 3 z produkcji rolnej nastąpiło bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło w momencie jego utwardzenia - wybudowania miejsca postojowego, dojścia do budynku mieszkalnego i dojazdu. Kolegium stwierdziło, że dowodzi tego treść decyzji Starosty z "[...]" r. w sprawie zmiany pierwotnej decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację działek (nr 2 i nr 3) i ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tych działkach zgodnie z mapą klasyfikacji wykonaną przez klasyfikatora (stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji). Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że po dokonaniu oględzin i badań terenowych, porównaniu stanu istniejącego na gruncie z ewidencją gruntów, mapą klasyfikacyjną oraz mapą glebowo-rolniczą klasyfikator stwierdził, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów na przedmiotowych działkach nie jest zgodna ze stanem faktycznym i wymaga aktualizacji w zakresie występującego konturu RIIlb.
Starosta stwierdził, że część konturu RIIlb, która stanowi dojazd do budynku mieszkalnego, trawnik i miejsce postojowe należy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) zaliczyć do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczyć jako tereny mieszkaniowe, oznaczone, symbolem B. Natomiast pozostałą część konturu R IIIb stanowi obszar, którego górna część profilu glebowego została zepchnięta i wymieszana podczas budowy drogi i sieci uzbrojenia terenu. Ze względu na małą powierzchnię ("[...]" m2), zmianę profilu glebowego oraz bezpośrednie sąsiedztwo drogi gminnej zasadnym było, w ocenie organu, zaliczenie części przedmiotowego konturu do przyległych gleb ornych średniej jakości, oznaczonych jako RIVa. Kolegium podkreśliło, że treść decyzji jasno wskazuje, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów nastąpiła wskutek zmian faktycznych dokonanych na gruncie rolnym, czego nie kwestionuje Skarżąca.
Stwierdziło, że na mocy art. 28 ust. 1 ustawy, ustalono opłatę w wysokości dwukrotnej należności, którą organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył przyjmując za 1 ha gruntów ornych RlIIb kwotę 26.305 zł zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy.
W złożonej skardze Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji pominęły, że przedmiotowa działka gruntu spełnia warunki określone w art. 11 ust. 1 ustawy. Cała powierzchnia działki zawiera się bowiem w obszarze zwartej zabudowy. Ponadto, położona jest w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Przedmiotowa działka stanowi jedną całość, a jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, gdyż wynosi "[...]" m2. Skarżąca zaznaczyła, że wybudowanie dojazdu do budynku, chodnika i miejsca postojowego na części przedmiotowej działki o klasie Rlllb, stanowi uzupełnienie istniejącej już zabudowy. Wyłączenie części tej działki z produkcji rolniczej nie jest więc działaniem bezprawnym, gdyż nie wymagało zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Niezasadnie więc nałożono na nią przedmiotową kare administracyjną.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii mapy poświadczonej przez Starostę za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 20 września 2019 r. z oznaczoną na niej obwiednią dla działki nr 1 - na okoliczność ustalenia, że wyłączenie części tej działki z produkcji rolniczej nie nastąpiło wbrew przepisom ustawy, a w szczególności ustalenia, że położenie części działki wypełnia dyspozycję art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 ustawy i wobec tego nie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na wyłączenie z produkcji rolniczej, a także nie podlega opłacie w wysokości dwukrotnej należności, ewentualnie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego specjalisty w zakresu urbanistyki na ww. okoliczność.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżąca nie występowała o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowej części działki. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), dalej: "ustawa", wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie zaś do ust. 4 art. 11 wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na wyłącznie gruntów z produkcji po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji wyłącznie w odniesieniu do gruntów wymienionych w art. 8, to jest do okresowego, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenia gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do: podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych lub poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. Żadna z tych okoliczności nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Nie jest też kwestionowane, że przedmiotowy teren pierwotnie stanowiły grunty klasy R IIIb, lecz zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej przez wybudowanie miejsca postojowego, dojścia do budynku mieszkalnego i dojazdu, o łącznej powierzchni "[...]" m2. Wynika to wprost z ostatecznej decyzji Starosty z "[...]" r., którą uchylono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego "[...]" zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikację gruntów, zmienioną w części decyzją Starosty "[...]", w odniesieniu do klasyfikacji gruntów w działkach nr 2 i 3, w których nastąpiły trwałe zmiany w użytkowaniu i klasach gruntu. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tej decyzji, po dokonaniu oględzin i badań terenowych, porównaniu stanu istniejącego na gruncie z ewidencją gruntów, mapą klasyfikacyjną oraz mapą glebowo-rolniczą klasyfikator stwierdził, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów na przedmiotowych działkach nie jest zgodna ze stanem faktycznym i wymaga aktualizacji w zakresie występującego konturu R IIIb.
Część konturu R IIIb, która stanowi dojazd do budynku mieszkalnego, trawnik oraz miejsce postojowe należało bowiem zaliczyć do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczyć jako tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B. Pozostałą część konturu R IIIb stanowił obszar, który ze względu na małą powierzchnię ("[...]" m2), zmianę profilu glebowego oraz bezpośrednie sąsiedztwo drogi gminnej zaliczono do przyległych gleb ornych średniej jakości, lepszych, oznaczonych jako R IVa. Ponadto, zostało to potwierdzone protokołem z oględzin przedmiotowej działki z 25 kwietnia 2019 r. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.
W tych okolicznościach zasadnie organ pierwszej instancji zastosował art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że Skarżąca niezgodnie z przepisami ustawy, gdyż bez uprzedniego uzyskania zgody w formie decyzji na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, dokonała takiego wyłączenia.
Prawidłowo też wyliczono wysokość opłaty z zastosowaniem kwoty należności, o której mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, podwyższając ją dwukrotnie.
Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 7 ust. 2a ustawy.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis ust. 2a przewiduje zaś, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Z treści powołanych przepisów wynika, że co do zasady zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolnicze (np. budowlane) dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a regułą jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju na zmianę przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze, za wyjątkiem określonym w art. 7 ust. 2a ustawy. Przepis art. 7 ust. 2a miałby więc zastosowanie, gdyby Skarżąca ubiegała się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, co jednak nie miało miejsca.
Ponadto, wbrew stanowisku Skarżącej, treść art. 7 ust. 2a nie pozwala na wniosek, że jeśli grunt rolny spełnia warunki wymienione w tym przepisie, to właściciel tego gruntu automatycznie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zgody, w formie decyzji właściwego starosty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, przed wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Tym samym, nawet jeżeli wyłączenie gruntu rolnego Skarżącej z produkcji nie wymagałby zgody ministra, to faktyczne wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej, nie poprzedzone wydaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na takie działanie, narusza przepisy ustawy.
W konsekwencji powyższego zastosowanie ma art. 28 ust. 1 ustawy.
Z obowiązku uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji nie zwalnia Skarżącej brak wiedzy w tym przedmiocie czy przekonanie, że dopełniła wszystkich wymogów legalnego wybudowania budynku mieszkalnego i zagospodarowania terenu.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, który nie wymagał uzupełnienia, w szczególności o dowody wnioskowane przez Skarżącą. Tym samym prowadzone przez orzekające w sprawie organy administracji postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.