Uzasadnienie
W dniu 12 października 2020 r. Rada Gminy Wydminy podjęła Uchwałę nr XXIII/145/2020 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Wydminy.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ) wywiódł skargę na tą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 2-4, § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 w zakresie sformułowania ",a w szczególności", zaskarżonej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- 1) art. 5a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, u.s.g., poprzez przekroczenie zakresu normy kompetencyjnej, rozszerzając w § 2 ust. 2 pkt. 2-4 zaskarżonej uchwały, krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych, podczas gdy z art. 5a ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że zakresem podmiotowym konsultacji są objęci tylko i wyłącznie mieszkańcy gminy;
- 2) art. 5a ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz władczą ingerencję w treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakres kompetencji organu wykonawczego gminy, określając w uchwale enumeratywnie elementy zarządzenia Wójta Gminy Wydminy, podczas gdy ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy;
- 3) art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i utworzenie w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, otwartego katalogu form przeprowadzenia konsultacji społecznych, umożliwiając tym samym organowi wykonawczemu uzupełnianie tego zbioru przez inne niewymienione w uchwale formy, podczas gdy wyłącznie organ stanowiący gminy został umocowany do określenia w uchwale zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, a w konsekwencji stanowi to działanie bez podstawy prawnej i z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami Wojewody i przedstawiając własną argumentację w zakresie tych poczynionych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej: "u,s,g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowi art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7.
W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wydminy postanowiła, iż w konsultacjach mogą uczestniczyć:
- 1) wszyscy mieszkańcy gminy, jeżeli sprawa dotyczy całej gminy;
- 2) określona grupa mieszkańców, jeżeli sprawa dotyczy tej właśnie grupy;
- 3) przedstawiciele wnioskodawców;
- 4) inne zainteresowane podmioty.
Zgodzić się należy, że § 2 ust. 2 pkt 2-4 ww. uchwały, wykracza poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5a ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
Natomiast wprowadzenie w uchwale regulacji, która w jakikolwiek sposób zawęża określony przez ustawodawcę krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z przekroczeniem zakresu normy kompetencyjnej wyrażonej w tym przepisie. Rada Gminy zdecydowanie nie jest uprawniona do ograniczenia kręgu mieszkańców uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. W uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nie można umieszczać przepisów, które by w odmienny sposób wyznaczały zakres podmiotowy konsultacji. Słowem, zakresem podmiotowym takiej uchwały nie mogą zostać objęte podmioty nienależące do kategorii mieszkańców danej gminy, takie jak grupy społeczno-zawodowe, organizacje pozarządowe lub inne podmioty. Fakt, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia odmiennej interpretacji.
Stricte społeczny charakter takich konsultacji, o których mowa w art. 5a ustawy wyłącza taką możliwość. Nie mogą brać w nich udziału grupy, organizacje czy też inne podmioty lecz indywidualne jednostki będące mieszkańcami gminy. Obejmuje to także sytuację, w której konsultacje są tworzone dla ściśle określonego obszaru danej gminy (konsultacje o charakterze lokalnym). Wprowadzenie takiego trybu w żaden sposób nie wpływa na wyznaczony w przepisie zakres podmiotowy konsultacji. W dalszym ciągu będą w nich uczestniczyć mieszkańcy gminy – tyle, że określonej jej części (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II).
Dlatego też Rada Gminy nie była uprawniona do dopuszczenia do konsultacji innych podmiotów poza mieszkańcami (§ 2 ust. 2 pkt 3) i 4) zaskarżonej uchwały) oraz wskazania bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców w sprawach jej dotyczących (§ 2 ust. 2 pkt 2) zaskarżonej uchwały).
Z kolei w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Wydminy postanowiła, iż Wójt Gminy Wydminy uruchamia konsultacje w drodze zarządzenia. Natomiast w § 3 ust. 2 uchwały, Rada określiła elementy, które powinno zwierać to zarządzenie, w szczególności: cel konsultacji; przedmiot konsultacji; czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji; zasięg terytorialny konsultacji; formy przeprowadzenia konsultacji; sposób poinformowania mieszkańców o trybie przeprowadzenia konsultacji; określenie sposobu i trybu zgłaszania opinii, uwag i propozycji; sposób poinformowania o wynikach konsultacji oraz podmiot odpowiedzialny za proces konsultacji.
W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, według którego kompetencja ujęta w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, przy czym przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, z trybem zaś wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06; dostępny w CBOSA).
W uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej.
Oprócz kwestii interpretacji ustawowego upoważnienia rady gminy do określenia "zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy", na gruncie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w rozpoznawanej sprawie pojawił się także problem rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy. Nietrudno zauważyć, że wśród adresatów unormowań uchwały Rady Gminy jest również Wójt, który został zobligowany do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu konsultacji oraz wydania w tym zakresie zarządzenia. W § 3 ust. 2 uchwały, Rada określiła elementy, które w szczególności powinno zwierać to zarządzenie.
Skoro sprawa wykonywania uchwał, w tym także ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy wyłącznie do wójta, to zasadne jest również twierdzenie, że określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g.
Rozumowanie to należy odnieść do unormowania zawartego w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. O ile bowiem postanowieniu o podejmowaniu przez Burmistrza decyzji o przeprowadzeniu konsultacji w drodze zarządzenia nie można przypisać cech istotnego naruszenia prawa, nie uchybia to bowiem kompetencjom tego organu do wykonywania uchwał (można byłoby je uznać za przypomnienie powinności organu wykonawczego), o tyle zobowiązanie Wójta do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów dotyczących sposobu wykonania uchwały, już stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13; dostępny w CBOSA).
Użycie zaś sformułowania "określa w szczególności" powoduje, że w zarządzeniu wszystkie wymienione w tym przepisie elementy muszą być uwzględnione, a ponadto mogą znaleźć się jeszcze inne. Należy zatem stwierdzić, że określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wydminy postanowiła zaś, że konsultacje mogą być prowadzone z wykorzystaniem wszelkich dostępnych instrumentów dialogu społecznego, a w szczególności: za pośrednictwem platformy internetowej; w ramach Zebrań Wiejskich; poprzez powołanie zespołów roboczych składających się z przedstawicieli mieszkańców i przedstawicieli Wójta; poprzez badania ankietowe; zbieranie uwag i wniosków do skrzynki mieszczącej się w urzędzie; poprzez sondaże internetowe i w ramach otwartych spotkań z mieszkańcami gminy.
Kluczowe jest w kontekście zakwestionowanego przepisu, na co zwrócił uwagę skarżący, że użycie zwrotu "w szczególności" powoduje, iż katalog form przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami, ma charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że dopuszczalne są także inne, niewymienione w uchwale, formy konsultacji, o wyborze których będzie decydował organ wykonawczy. Zasadnie podniesiono, że użycie wyrażenia "w szczególności" może stworzyć - zwłaszcza w działaniach organu wykonawczego - problem wiążący się ze stosowaniem takiej regulacji, czy nowy, nieprzewidziany przez Radę, sposób realizacji zadań odpowiada intencjom organu stanowiącego, a więc czy można go ująć w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Taka regulacja może stwarzać ryzyko, że organ stanowiący - po użyciu określenia "w szczególności" i wskazaniu kilku przykładowych sposobów przeprowadzania konsultacji - powierzył uzupełnianie tego zbioru organowi wykonawczemu.
To zaś wykracza poza normę kompetencyjną art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania ", a w szczególności".
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 2-4, § 3 ust. 2 oraz w zakresie sformułowania ", a w szczególności" użytego w § 4 ust. 1.