Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]". Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (organ), na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U Nr 87, poz. 395 ze zmianami), dalej powoływanej jako: "ustawa" lub " ustawa o świadczeniu pieniężnym), przyznał T. R. uprawnienie przewidziane w ustawie, z tytułu deportacji do pracy przymusowej, w okresie od października 1943r. do grudnia 1944r. (razem 15 miesięcy).
W dniu 31 maja 2010r. T. R. złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia, przewidzianego ustawą, z tytułu pracy przymusowej w okresie od stycznia 1943r. do września 1943r.
Decyzją z dnia "[...]" organ, z powołaniem się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej: K.p.a.) oraz ar. 2, art.3 ust.1, art.4 ust.1,2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 6 czerwca 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż strona, wnosząc o doliczenie okresu pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy, nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy, stanowiące podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wobec tego, organ, stosownie do art. 235 § 1 K.p.a. zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Organ przytoczył treść tego przepisu i wskazał, że w sprawie niniejszej została spełniona pierwsza z przesłanek, wymienionych w cytowanym przepisie, to jest decyzja, o której uchylenie strona wnosiła, jest ostateczna. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał jednak, że za uchyleniem przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ zauważył że, od dnia wydania decyzji o przyznaniu przedmiotowego świadczenia, stan prawny nie uległ zmianie. Nie zmieniła się też definicja pojęcia "represja", zawarta w ar. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy. Przepis ten podlegał ocenie Trybunału Konstytucyjnego który w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. w sprawie o sygnaturze akt K.49/07 (Dz. U z dnia 23 grudnia 2009r. Nr 220, poz.1734) stwierdził niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, z art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ, powołując się na uzasadnienie tegoż orzeczenia, stwierdził, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego, określonego w ustawie, jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej, połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem z dotychczasowego środowiska). Kierownik Urzedu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że praca przymusowa, świadczona przez stronę w okresie od stycznia 1943r. do września 1943r. w miejscowosci Chorzele, nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, ponieważ nie była połączona z przymusową zmianą miejsca pobytu i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. R. wskazał, że o doliczenie okresu 9 miesiecy wykonywania pracy przymusowej, wnosi w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt K.49/07. Przyznał on, że praca ta była wykonywana niedaleko miejsca zamieszkania, ale jednocześnie nastąpiła zmiana miejsca pobytu i oderwanie od dotychczasowego środowiska. Wnioskodawca wskazał na okoliczności, w jakich został przymusowo zatrudniony oraz dolegliwości z tym zwiazane, w szczególności bardzo ciężką, jak na jego wiek, pracę pod nadzorem i brak możliwosci kontaktów z rodzicami i znajomymi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia "[...]". utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]". Organ wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 §1 K.p.a., decyzja ostateczna nie może być w zasadzie wzruszona, z wyjatkami sciśle określonymi w K.p.a. Jednym z takich wyjątków jest art. 155 K.p.a. Zdaniem organu słuszny interes strony nie może prowadzić do obchodzenia przepisów prawa, w niniejszej sprawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym. Organ stwierdził, że w świetle art. 155 K.p.a. dążenie strony do innej oceny tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może być uznane za słuszny interes strony. Interesu tego nie stanowi też zmiana zasad polityki administracyjnej, dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego, czy też zmiana wykładni przepisów prawa.
Organ wskazał również, że w sprawie nie wystąpił interes społeczny z uwagi na to, że w analogicznych sprawach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia. Organ przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że praca, wykonywana przez stronę w okresie, objętym wnioskiem, nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o której mowa w wyroku Trybynału Konstytucyjnego. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że wszyscy mieszkańcy miejscowości B. byli zmuszeni do opuszczenia swoich domów. Wnioskodawca zamieszkał wraz z rodziną w sąsiedniej miejscowości Chorzele, skąd jego rodzeństwo zostało deportowane na terytorium III Rzeszy a on sam pozostał z rodzicami w C., gdzie od stycznia 1943r. został zmuszony do pracy w gospodarstwie żandarma C.. Do pracy tej został on zmuszony już po wysiedleniu z B., a wysiedlenie to nie miało na celu zmuszenia do wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta.
W skardze na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych T. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucał on naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 155 K.p.a. oraz art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pienieżnym. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dodatkowo wskazał, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił i nie odniósł się do okoliczności, że skarżący faktycznie był uwięziony i pozbawiony jakichkolwiek kontaktów z rodzicami i innymi bliskimi. Wskazał on, że organ nie wziął pod uwagę, że skarżący został oddzielony od rodziny jako 9 letnie dziecko, co stanowiło dotkliwą represję. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 28 października czerwca 2010r., T. R. oświadczył, że wcześniej nie podawał w dokumentach informacji o pracy przymusowej w C., gdyż Pani w urzędzie w S., pomagająca mu wypełnić wniosek, powiedziała, że okres ten sie nie liczy.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w jej zarzutach.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to jest nie orzeka o prawach (lub obowiazkach) strony wnoszącej skargę, co stanowi wyłączną kompetencję organu administracyjnego. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli decyzji podjętych w niniejszej sprawie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd uznał, że zostały one podjęte z takim właśnie naruszeniem przepisów postępowania.
W ocenie Sądu, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, organ naruszył przepisy procesowe, w tym przede wszystkim art. 7, art. 8 i art.9 oraz art. 155 K.p.a. Uchybienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dotyczyło rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 K.p.a. bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia, czy załatwienie sprawy, wszczętej wnioskiem strony z dnia 31 maja 2010r., w tym trybie było właściwe.
W przedmiotowym postępowaniu bezspornym jest fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 6 czerwca 2006r. przyznająca skarżącemu uprawnienie do świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej w okresie od października 1943r. do grudnia 1944r. W dniu 31 maja 2010r. strona złożyła wniosek, który organ potraktował, jako wniosek o zmianę wymienionej decyzji ostatecznej.
Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Przystępując do rozpoznania wniosku strony z dnia 31 maja 2010r. o to samo świadczenie, organ zakwalifikował go jako wniosek o uchylenie własnej decyzji z dnia 6 czerwca 2006r. Analiza tego wniosku, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, że skarżący nie zawarł w nim żądania uchylenia, czy zmiany decyzji ostatecznej. We wniosku tym natomiast strona powoływała się na nowe fakty i dowody, nie znane dotychczas organowi, które nie były przedmiotem ustaleń i rozważań przy podejmowaniu decyzji z dnia 6 czerwca 2006r.(niewykazywany we wcześniejszym wniosku okres pracy przymusowej od stycznia 1943r. do września 1943r., kopia ankiety wypełnionej przez skarżącego 5 kwietnia 1958 r. przy ubieganiu się o wydanie dowodu osobistego oraz kserokopie oświadczeń dwóch świadków).
Nadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. Może to budzić wątpliwości, co do prawidłowości zastosowania w sprawie trybu nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 155 K.p.a. Powoływanie się przez T. R. na nowe okoliczności faktyczne w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego może wskazywać, że skarżący domagał się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem nowych faktów i dowodów oraz stanu prawnego, wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie tylko przeprowadzenia weryfikacji decyzji ostatecznej w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Przypomnieć należy, że z treści art. 155 K.p.a wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Decyzja taka może być wydana tylko w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie prowadzone na podstawie cytowanego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania na podstawie omawianego przepisu stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem organ orzekający w sprawie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, odniósł się do nowych okoliczności faktycznych, nie uwzgledniając specyfiki weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. z pominięciem zasady, że uchylenie lub zmiana decyzji prawidłowej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a).
Ma to znaczenie w sprawie, albowiem rozstrzygnięcie, podjęte na podstawie art.155, K.p.a, ma charakter uznaniowy, podczas gdy w sytuacji wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, mamy do czynienia z decyzją związaną (zob. wyrok SN z 6.01.1999r.,III RN 101/98, OSNP 1999, Nr 20, poz. 637 oraz wyrok NSA z 13.10.1995r.,III SA 27/95, LEX nr 26991). Ponadto przy załatwianiu sprawy w wymienionych trybach nadzwyczajnych organ bierze pod uwagę inne przesłanki. W tej sytuacji organ nie mógł arbitralnie przyjąć, że wniosek strony dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Tym bardziej organ nie mógł w przyjętym przez siebie trybie badać innych przesłanek, niż przewidziane w art 155 K.p.a.(słuszny interes strony, interes społeczny). Tymczasem w postępowaniu, w którym organ powinien ocenić wyłącznie wymienione przesłanki, badał także przesłanki, podlegające badaniu w postępowaniu wznowieniowym (ocena nowych okoliczności faktycznych w aspekcie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Bez wątpienia pismo skarżącego z dnia 31 maja 2010r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 K.p.a. Organ samodzielnie zakwalifikował ten wniosek, jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy z treści wniosku to nie wynikało. W razie wątpliwości co treści wniosku sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. II OSK 1755/07, cbois.nsa.gov. pl). Jeżeli więc organ ma wątpliwości co do charakteru pisma, a w szczególności co do zamiaru i intencji strony, powinien wezwać ją do sprecyzowania żądania, udzielając przy tym stosownych wyjaśnień. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie zasady ogólnej z art. 9 K.p.a. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć bowiem należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Odpowiednio bowiem do art. 9 K.p.a. organy zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, iż organ nie wzywał strony do sprecyzowania wniosku ani nie pouczył jej o przesłankach wynikających z treści art. 145 K.p.a. (w tym o obowiązujących terminach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w zależności od podstawy wznowienia – art. 148 i 145a § 2 K.p.a., jak i możliwości przywrócenia go oraz skutkach upływu czasu dla możliwości wznowienia postępowania - art.146 § 1 K.p.a.), art. 154 i art. 156 K.p.a. Organ arbitralnie uznał, że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 155 K.p.a., chociaż treść wniosku wcale na to nie wskazuje.
W świetle przytoczonej argumentacji, działania organu podjęte w niniejszej sprawie, pomijające wezwanie strony do sprecyzowania wniosku w zakresie żądanego trybu postępowania, bez udzielenia stronie wyjaśnień oraz pouczeń w zakresie trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (odnośnie do przesłanek, terminów i innych wymogów wniosku, skutków prawnych wyboru konkretnego trybu nadzwyczajnego) oraz zakwalifikowanie wniosku strony, bez jej stanowiska naruszają art. 7, 8, 9 i 155 K.p.a.
Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny merytorycznej decyzji, poddanej kontroli sądowoadministracyjnej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych winien rozważyć kwestię jaka jest rzeczywista treść wniosku z dnia 31 maja 2010r. w kontekście istnienia ostatecznej decyzji z dnia 6 czerwca 2006r. oraz powoływania się przez stronę na nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który może stanowić samodzielną przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 a § 1 K.p.a., przy zachowaniu terminu, określonego w § 2 tegoż artykułu. Po dokonaniu wyboru odpowiedniego trybu postępowania organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające i orzeknie co do istoty sprawy, odnosząc się do wszystkich okoliczności i zarzutów, podnoszonych przez stronę pamiętając o tym, że zgodnie z art. 11 i 107 § 3 K.p.a. należy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie musiało zapaść takie a nie inne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.