Uzasadnienie
W dniu 19 maja 2011 r. Rada Gminy Wielbark, działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr VII/41/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Wielbarku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Prokurator Rejonowy w Szczytnie wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w odniesieniu do uregulowań zawartych w załączniku do uchwały w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1, wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 9a ust. 3-4, ust. 7, ust. 11 i ust. 12 oraz ust. 15 u.p.p.r. i wskazanie:
- a) w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały celu funkcjonowania Zespołu podczas, gdy Rada Gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej,
- b) w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, do czego Rada Gminy nie została upoważniona, a co stanowi modyfikację art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r. oraz przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej,
- c) w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie wymaga od członków Zespołu niekaralności, a także zatrudnienia w urzędzie lub instytucji, której przedstawicielem jest członek Zespołu, co stanowi przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej,
- d) w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu zwołuje
Przewodniczący co najmniej raz na kwartał, co stanowi również istotne naruszenie przepisu art. 9a ust. 7 u.p.p.r., stanowiącego, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał,
e) w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że skład osobowy grup roboczych Zespołu określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zbieranych w sprawie dowodów, podczas gdy skład grup roboczych został ustalony w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r., co stanowi jego modyfikację, a także przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej.
W odpowiedz na skargę Burmistrz Wielbarka uznał złożoną skargę za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.
Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Wielbark z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Wielbarku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy Wielbark i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11).
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5).
Zwrócić należy również uwagę na art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.
Natomiast art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację.
Po pierwsze, racje ma skarżący, że ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnił Rady Gminy do określania celów działania Zespołu, a zatem organ dopuścił przekroczenia przyznanej mu delegacji ustawowej.
Po drugie, słusznie podniesiono w skardze, że ustawodawca w art. 9 ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnił Rady do ustalania składu Zespołu Interdyscyplinarnego. Natomiast w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały organ przyjął, że członkami
Zespołu Interdyscyplinarnego są przedstawiciele instytucji, które podpisały z Wójtem Gminy Wielbark porozumienia o współpracy lub przedstawiciele jednostek organizacyjnych gminy wydelegowanych przez Wójta. Wskazać należy, że w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. określono podmioty wchodzące w skład Zespołu. Wskazanym zapisem uchwały Rada Gminy Wielbark dokonała zatem niedopuszczalnej modyfikacji powołanego w zdaniu poprzednim przepisu ustawowego, do czego nie została upoważniona. Wobec powyższego, § 2 ust. 1 uchwały dotknięty jest nieważnością. Przepis art. 9a ust. 15 nie przewiduje bowiem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. Jak już wskazano, o składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.).
Po trzecie, w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że przyczyną odwołania członka Zespołu jest zakończenie pełnienia funkcji lub świadczenia pracy w instytucji, z której został delegowany, a także skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Słusznie wskazuje skarżący, że przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnia Rady Gminy do określania przesłanek odwołania członków Zespołu, a jedynie do ustanowienia procedury pozbawienia ich członkostwa. Zawarcie omawianej przesłanki stanowi wykroczenie poza przyznaną organowi delegację ustawową. Należy mieć na uwadze, że u.p.p.r. nie nakłada na członków Zespołu wymogu niekaralności za przestępstwo umyślne. Przepisy wymienionej ustawy nie wymagają też zatrudnienia członka Zespołu w tym urzędzie lub instytucji, której jest przedstawicielem.
Po czwarte, przyjąć również należy za skarżącym, że § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez wskazanie, że posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał. Tego rodzaju zapis stanowi niedopuszczalną modyfikację wskazanego przepisu ustawy, stanowiącego, że posiedzenia te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Organ poprzez dokonanie powyższego zapisu uchwały wbrew przepisom ustawy wymusza zwoływanie posiedzeń Zespołu w określonych okresach, a nie w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.
Po piąte wreszcie, § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, w tym art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Powyższe postanowienie zawarte w uchwale wskazuje, że skład osobowy grup roboczych Zespołu określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zbieranych w sprawie dowodów, podczas gdy skład grup roboczych został ustalony w przywołanych wyżej przepisach. Dodatkowo organ nie został upoważniony na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do ustalania zasad tworzenia składów wymienionych grup, a zatem słusznie wskazuje skarżący, że organ przekroczył przyznaną mu delegację ustawową, dokonując niedopuszczalnej modyfikacji postanowień zawartych w u.p.p.r.
Reasumując, z zestawienia kwestionowanych zapisów załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5, ust. 7, ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Wielbark dokonała niedopuszczalnej modyfikacji wskazanych przepisów ustawowych, a ponadto przekroczyła delegację ustawową zawartą art. 9a ust. 15 u.p.p.r..
W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 załącznika do uchwały.