Uzasadnienie
Rada Gminy Barciany w dniu 9 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXI/235/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barciany w 2017 r.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.).
Skargę na ww. uchwałę złożył do tutejszego Sądu Prokurator Rejonowy w Kętrzynie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.: art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego.
Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że, program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Podkreślił, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stwierdził, że z uwagi na materię programu skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także powszechność obowiązywania, należało uznać, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
W ocenie skarżącego, normy prawne zawarte w Programie mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości).
Mając na uwadze powyższe, Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bezspornie natomiast, uchwała będąca przedmiotem skargi nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega w sposób zwyczajowo przyjęty. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.
W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadniał brakiem po stronie Urzędu Gminy Barciany zdolności sądowej. Wskazał, że zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową, która pozwala na skuteczne prowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym. Brak tej przesłanki na obecnym etapie postępowania powinien skutkować odrzuceniem skargi. Natomiast wniosek o oddalenie skargi argumentował jej bezzasadnością. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych podnosił, iż nie było jednolitego stanowiska w kwestii oceny charakteru prawnego Programu opieki nad zwierzętami. Dopiero w grudniu 2017 r. organ nadzoru poinformował gminy, że w związku ze zmianą linii orzeczniczej sądów, program taki należy traktować jako akt prawa miejscowego.
Biorąc pod uwagę wątpliwości interpretacyjne w zakresie charakteru prawnego uchwał, rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie – niedoskonałość przepisów – art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, skutkujące przyjmowaniem różnych rozwiązań w sprawowaniu przez wojewodów nadzoru nad uchwałami gmin, przyjęcie, że wskazane przez Prokuratora naruszenie ma charakter rażący, jest zbyt daleko idące. Ponadto, organ wskazał, iż zaskarżony Program ma charakter roczny, mimo że pozostaje w obrocie prawnym, to został już skonsumowany i tym samym obecnie nie wywołuje już skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 25 § 1 p.p.s.a., zdolność sądową ma osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21, LEX nr 1225396), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.
Skarżący prokurator błędnie określił jako stronę przeciwną Urząd Gminy Barciany, który to nie posiada ani zdolności sądowej, ani zdolności procesowej, lecz prawidłowo wskazał organ właściwy do reprezentowania Gminy w postępowaniu sądowym. Skoro skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy Barciany, to stroną postępowania był Gmina Barciany (jednostka samorządu terytorialnego), którą reprezentuje Wójt Gminy Barciany, a nie Urząd Gminy Barciany (aparat pomocniczy gminy, służący obsłudze organów gminy, nieposiadający odrębnego bytu prawnego). W sprawie, w której nie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej, a takie w niniejszej sprawie nie występują, organem wyłącznie właściwym do udziału w postępowaniu sądowym jest organ wykonawczy gminy. Organ ten w niniejszej sprawie wystąpił jako reprezentant strony postępowania na etapie przekazywania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę.
Zatem oznaczenie w skardze jako strony przeciwnej podległego wójtowi urzędu nosi znamiona oczywistej niedokładności i nie powinno skutkować odrzuceniem skargi. Istotne jest zaś, że Gminę reprezentował podmiot uprawniony, tzn. jej Wójt.
Uprawniało to Sąd, aby przejść do merytorycznego rozpoznania skargi.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podejmowania uchwały Dz.U. z 2016 r. poz. 446, obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barciany na rok 2017, uchwalony na podstawie art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze.
Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona, jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jednolity na dzień podejmowania uchwały Dz.U. z 2016 r., poz. 296, obecnie Dz. U. 2000 Nr 62 poz. 718), dalej u.o.a.n.
Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 4, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w sposób zwyczajowo przyjęty. Niewykonanie zatem przez Radę Gminy Barciany obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Bez znaczenia tu są powody, dla których organ zaniechał opublikowania aktu. Brak właściwego ogłoszenia aktu powoduje bowiem, że nie mógł on funkcjonować w obrocie prawnym, jako akt dotknięty nieważnością. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia także i to, że zaskarżona uchwała regulowała program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w roku 2017, który już upłynął. Nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się bowiem na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 20202 r., sygn. akt II SA/Bk 794/20, CBOSA).
Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.