Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960ro Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014r., poz. 267 j.t. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" przez Kierownika Zespołu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz W. M. w kwocie 1200,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2015r. do 31 grudnia 2015r. oraz w kwocie 1300,00 zł na okres od 1 stycznia 2016r. do 30 kwietnia 2021r. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego.
W dnu 13 marca 2015r. A. M. wystąpiła do MOPS w "[...]" z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką W. M. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał A. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz W. M. w kwocie 1200,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2015r. do 31 grudnia 2015r. oraz w kwocie 1300,00 zł na okres od 1 stycznia 2016r. do 30 kwietnia 2021r.
W odwołaniu od tejże decyzji A. M. rozstrzygnięciu zarzuciła, że przedmiotowe świadczenie winno być jej przyznane od dnia 18 lipca 2013r., tj. od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]".
Kolegium nie podzielając zarzutu odwołania utrzymało w/w decyzję w całości w mocy. Powołując się na art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych podało, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie uznało, że skoro W. M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, który determinuje konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i złożyła wniosek o przyznanie rzeczonego świadczenia w dniu 13 marca 2015r., to żądanie tegoż świadczenia od 18 lipca 2013r. do dnia 1 marca 2015r. nie znajduje uzasadnienia w przywołanym powyżej artykule.
W skardze A. M. podniosła argumentację tożsamą z zarzutem odwołania dodając, że nie była świadoma o potrzebie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia zanim wystąpiła do organów orzekających o niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 j.t. – dalej jako u.ś.r.). Jej art. 17 ust. 1 pkt 1 wyraża zasadę, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei art. 24 ust. 2 w/w ustawy statuuje zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. On też stanowił podstawę rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów.
Z przekazanych akt sprawy wynika, że A. M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. M. złożyła w dniu 13 marca 2015r. przedkładając jednocześnie wyrok Sądu Rejonowego z dnia 13 stycznia 2015r.. Wspomnianym wyrokiem Sąd, po rozpatrzeniu odwołani W. M. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]", zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, iż wskazał, że ubezpieczona W. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy inne osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wspomnianą decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy (jak determinuje to logika procesowa, choć samej decyzji w aktach sprawy brak) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]", które to orzeczenie nie wskazywało na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie daty początkowej, od której prawo do przedmiotowego świadczenia winno być ustalone. W ocenie orzekających organów jest ona wyznaczona dyspozycją art. 24 ust. 2 u.ś.r., czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a skoro takowy w niniejszej sprawie wpłynął w dniu 13 marca 2015r., to rzeczone świadczenie nie mogło być przyznane za okres wcześniejszy wyznaczony datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 18 lipca 2013r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]", jak by tego chciała skarżąca.
W ocenie Sądu zarzut skarżącej jest słuszny, jako, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zamiast do ustalonego w sprawie stanu faktycznego zastosować art. 24 ust. 2a u.ś.r. dokonały jego subsumcji do art. 24 ust. 2 tejże ustawy. Przywołany art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Hipoteza tegoż przepisu odnosi się bowiem do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, w sytuacji, gdy uprzednio toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, względnie o niepełnosprawności, jak w przedmiotowej sprawie.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest zatem wyjaśnienie, co oznacza użyte przez ustawodawcę określenie "wydanie orzeczenia", a następnie ustalenie kiedy doszło do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu. Nie ma wątpliwości, że dla oceny zakresu pojęciowego tego sformułowania wystarczające będzie poprzestanie na jego wykładni językowej, sprowadzającej się do stwierdzenia, że przez "wydanie orzeczenia" należy rozumieć dzień, w którym właściwy organ lub sąd wytworzył orzeczenie o niepełnosprawności bądź o stopniu niepełnosprawności (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2390/13).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że orzeczeniem o niepełnosprawności jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" i uznający małoletnią W. M. za osobę od urodzenia niepełnosprawną wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie do wydania tegoż orzeczenia o stopniu niepełnosprawności doszło w dniu "[...]", gdyż w dacie tej uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego z dnia "[...]". Skoro wydanie orzeczenia w sprawie miało miejsce w dniu "[...]" – jak wynika z art. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 j.t.) orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia - stwierdzenie zaś prawomocności w dniu "[...]", to trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego upływał z dniem "[...]", gdyż jak stanowi art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Skarżącą A. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 13 marca 2015r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r.
W dalszej kolejności należy uzupełnić wynik interpretacji hipotezy art. 24 ust. 2a u.ś.r., choć jej rozumienie na gruncie wykładni literalnej nie budzi wątpliwości, o wykładnię celowościową i systemową tego przepisu w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1446), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawane od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wprawdzie przypadek, na tle którego Trybunał Konstytucyjny dokonał powyższej oceny, dotyczył zgodności art. 24 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, jednak motywy tego wyroku mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną.
Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.
Zdaniem Sądu, z powyższego wynika że - analogicznie jak w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego - od momentu wskazanego w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazującego na początek wystąpienia u małoletniego dziecka niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, rodzice dziecka mają prawo uzyskać - w ustawowym trybie – świadczenie pielęgnacyjne w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą bowiem interes rodziców - wynikający z interesu dziecka niepełnosprawnego - w uzyskaniu takiego świadczenia jest chroniony konstytucyjnie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że matka małoletniej W. M. – A. M. z dniem urodzenia małoletniej W. M., tj. w dniu "[...]" nabyła uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełniała pozostałe ustawowe przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego Sąd orzekający w niniejszej sprawie za uzasadnione uznał to, że uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, że postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - mając na względzie przyjęty ustawowo tryb odwoławczy – może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym – I instancji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ryzyko błędności wydawanych decyzji w zakresie wskazania w stosunku do orzeczonej niepełnosprawności małoletniego dziecka konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także czasookres postępowania sądowego zostanie przerzucone na ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne W. M. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone decyzje organów obydwu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania W. M. świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2013r. (w dniu 4 czerwca 2013r. A. M. złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]") - jednak nie wcześniej niż od miesiąca następującego po miesiącu, w którym na mocy poprzedniego orzeczenia pobrała ostatnie świadczenie pielęgnacyjne - do dnia 28 lutego 2015r. naruszają normę wynikającą z art. 24 ust. 2a u.ś.r.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na skutek niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. do niespornego w sprawie stanu faktycznego, zamiast art. 24 ust. 2a tejże ustawy, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozstrzygając ponownie organy będą – po myśli art. 153 p.p.s.a. - związane dokonaną przez Sąd oceną prawną art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Ze względów wyżej przedstawionych Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.