Uzasadnienie
Uchwałą nr X/93/19 z 29 października 2019 r. Rada Miejska w Bisztynku uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Bisztynek", stanowiący załącznik do uchwały.
Prokurator Rejonowy w Biskupcu (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 24 ust. 4 załącznika do uchwały. Zarzucił, że w zaskarżonej części akt ten narusza prawo w zakresie warunków wyprowadzania psów w miejscach publicznych. Stwierdził, że rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, ani też wskazywania miejsc i czy sytuacji, w których psy mogą być zwolnione z uwięzi. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Miejska powieliła zatem przepis ustawowy, modyfikując dodatkowe jego treść. Prokurator zarzucił tez, że zwrot "miejsc mało uczęszczanych" ma charakter ocenny i zaistnienie warunków określonych w ten sposób jest trudne do zweryfikowania. Za niedopuszczalne uznał ponadto ograniczenie możliwości wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne wyłącznie przez osoby dorosłe.
Zauważył, że możliwe jest, że to osoby młode, o większej sprawności fizycznej, są w stanie zapewnić skuteczniejszą kontrolę nad psem, niż osoba spełniająca nieprecyzyjne kryterium "dorosłości", lecz schorowana lub niedołężna.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bisztynku wniosła o oddalenie skargi, gdyż zakwestionowany przepis mieści się w granicach ustawowych. Podkreśliła m.in., że w ustawowych kompetencjach rady gminy nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu wyprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Dodała, że zaskarżony zapis różnicuje obowiązki osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), w którym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: naruszenia istotne lub nieistotne. W judykaturze za "istotne" naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rada gminy nie ma więc prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.
W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), zwanej dalej: "u.c.p.g." lub "ustawa". Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; CBOSA).
Tym samym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.
Zasadnie Prokurator zakwestionował § 24 ust. 4 Regulaminu. Przewiduje on w ust. 1, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:
- 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,
- 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.
W ust. 5 przewidziano, że ust. 4 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.
Kategoryczne brzmienie postanowień § 24 ust. 4, które na mocy ust. 5 mają również zastosowanie odpowiednio do "innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi", narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019 r., poz.122, z późn. zm.), dalej "u.o.z.". Z art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.
Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., III OSA 1137/21, CBOSA).
Należy również zaznaczyć, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (zob. wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA).
Ponadto, tak jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela lub opiekuna psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a więc przy zastosowaniu adekwatnych środków, proporcjonalnie do celu regulacji. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2021 r., III OSA 1137/21, z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).
Zaznaczyć również należy, że w cytowanych przepisach użyto ocennych pojęć: "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", "inne zwierzęta domowe mogące stanowić zagrożenie dla ludzi". Posłużenie się takimi nieprecyzyjnymi pojęciami sprawia, że ustanowiony obowiązek może być różnie interpretowany. Dodać należy, że nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 518/20, CBOSA). Dodać należy, że zasadnie Prokurator podniósł, że nie ma gwarancji, iż osoba spełniająca nieprecyzyjne kryterium "dorosłości", lecz schorowana lub niedołężna, zapewni skuteczną opiekę nad zwierzęciem.
Powyższymi regulacjami Rada Miejska wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., a także nałożyła na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 24 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.