Uzasadnienie
I.O. (dalej również jako: "strona", "skarżąca" lub "inwestor"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny:
Wnioskiem z dnia "[...]", inwestor zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na ukształtowaniu brzegu jeziora na działce nr "[...]" (na wysokości działki "[...]"). We wniosku podano, że inwestycja polegać będzie na ukształtowaniu brzegu jeziora za pomocą wbicia grodzic o wysokości maksymalnej 50 cm i użyciu faszyny wierzbowej. Rozwiązanie ma zapobiec wymywaniu grodzic tak, by brzeg wyglądał naturalnie. Ubytek od strony działki 488/49 zostanie zasypany ziemią i posiana będzie trawa.
Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt Gminy odmówił ustalenia - na rzecz I.O. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na uregulowaniu brzegu jeziora poprzez budowę umocnienia brzegowego na działce nr "[...]"na wysokości działki nr "[...]"w obrębie "[...]". Organ wskazał, ze w toku postępowania wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie uzgodnienia decyzji z organem właściwym do uzgadniania w zakresie terenów położonych na obszarach chronionych. Postanowieniem z dnia "[...]"r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji obszernie zacytował postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]"
Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"r., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy powołał treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." oraz wskazał, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem z dnia "[...]"r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na uregulowaniu brzegu Jeziora poprzez budowę umocnienia brzegowego na działce nr "[...]", na wysokości działki o nr "[...]" w obrębie "[...]".
W uzasadnieniu powołanego postanowienia wskazano, że inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia Wojewody "[...]". W myśl ww. przepisu - na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych.
Kolegium stwierdziło, że negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i to, że postanowienie organu uzgadniającego zyskało walor ostateczności, organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i poprawnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie okoliczności zgodności z odrębnymi przepisami zamierzenia budowlanego skarżącej;
- 2. art. 8 ust. 1, 11 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy, w której brak jest własnej analizy faktycznej i prawnej okoliczności sprawy, a organ ten ogranicza się do skopiowania treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do uzasadnienia swojej decyzji, a także nie odnosi się do zastrzeżeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do sposobu procedowania w sprawie.
- - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na uregulowaniu brzegu jeziora, mimo braku niezgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego.
Zdaniem skarżącej, Kolegium nie zbadało wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Strona podniosła, że to na Wójcie, jako właściwym do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym ciążył obowiązek dokładnego zbadania okoliczności sprawy, wezwania strony do przedstawienia dalszych dokumentów lub nawet dokonania oględzin. Podkreślono, że Wójt oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na ustaleniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nie przedstawił własnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącej, gdyby w postępowaniu przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz sformułowano odpowiednio wniosek o zajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organy doszłyby do wniosku, że inwestycja skarżącej nie narusza przepisów o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja położona jest na terenie prawnie ustanowionych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Działka znajduje się bowiem w granicach specjalnej strefy ochrony ptaków, obszaru o znaczeniu dla "[...]"oraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", ustanowionych rozporządzeniem "[...]"Wojewody "[...]". Zatem decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. II OSK 638/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11; z dnia 25 lutego 2010r., II OSK 425/09; z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1792/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 5 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 764/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym, dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane.
W rozpoznawanej sprawie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia "[...]"r., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na uregulowaniu brzegu jeziora, poprzez budowę umocnienia brzegowego na działce nr "[...]" w "[...]"na wysokości działki nr "[...]"w obrębie "[...]", wskazując, że inwestycja ta pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem, zawartym w § 3 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody "[...]"W myśl ww. przepisu - na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych. Jak zwrócił uwagę RDOŚ, z wniosku inwestora wynika, że inwestycja ma polegać na ukształtowaniu brzegu jeziora za pomocą wbicia grodzic wysokości max. 50 cm i użycia faszyny wierzbowej.
Rozwiązanie ma zapobiec wymywaniu brzegu i ochronić rosnące drzewa. Faszyna ma spełniać zadanie zasłonięcia grodzic tak, by brzeg jeziora wyglądał naturalnie. Ubytek od strony działki nr "[...]"zostanie zasypany ziemią i posiany trawą. Zdaniem RDOŚ, w wyniku realizacji powyższego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do przekształcenia obszaru na wysokości działki nr "[...]", jak również do przekształcenia naturalnego zbiornika wodnego. Ingerencja w linię brzegowa jeziora spowoduje, że zostaną naruszone zakazy z rozporządzenia Nr "[...]"Wojewody "[...]".
Podkreślić w tym miejscu należy, że powołane postanowienie organu współdziałającego funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane, ma charakter wiążący. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę. Należy podkreślić, że skarżąca w niniejszej sprawie nie zaskarżyła postanowienia uzgodnieniowego.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody. Inwestycja ta narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody. Nie zostały również spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od ww. zakazów. Zgodnie bowiem z § 3 ust.2 ww. rozporządzenia, powyższy zakaz nie dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z Wojewodą "[...]"; zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; likwidacji nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że inwestor nie spełnił wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Organy nie miały więc podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, ani dokonywania własnej analizy prawnej, bez uwzględnienia postanowienia RDOŚ.
Pozostają też bez znaczenia w sprawie uwagi skarżącej, dotyczące treści postanowienia RDOŚ, bowiem ostatecznie jest to postanowienie odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody inwestycji planowanej przez skarżącą.
Nadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów procesowych, gdyż organ drugiej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów k.p.a. i przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 k.p.a., organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.).
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.