Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 lutego 2014r. J. i A. D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec właścicieli mieszkania nr "[...]" przy ulicy A w A, będącego własnością J. K. oraz P. K., zamieszkałych w A przy ul. A. W ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania jest niezbędne w celu:
- - sprawdzenia legalności i zakresu wykonywanych prac remontowych trwających od połowy grudnia 2013r.,
- - zbadania czy wykonywanie prac remontowych (instalacja elektryczna, instalacja wodna) na częściach wspólnych nieruchomości odbywa się bez pisemnej i ustnej zgody współwłaścicieli,
- - sprawdzenia czy nie złamano prawa, tj. przepisów Kodeksu karnego i Kodeksu cywilnego.
Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. PINB udzielił odpowiedzi i poinformował, że w Starostwie Powiatowym dnia "[...]" został zgłoszony zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, polegających na remoncie mieszkania. Roboty miały polegać na wymianie instalacji wodnej, kanalizacyjnej, elektrycznej oraz częściowej wymianie tynków i okładzin ścian oraz sufitów, wymianie desek podłogowych, wymianie grzejników oraz pieca kaflowego, przesunięciu drzwi w ściance działowej.
Dnia 6 lutego 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr "[...]" przy ul. A w A prowadzone są roboty budowlane polegające na: wymianie instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i wodnej; wymianie grzejników c.o. i pieca kaflowego (rozbiórka); wymianie okładzin podłogowych (z desek na terakotę); wymianie tynków na ścianach i sufitach, docieplenie styropianem dwóch ścian skośnych (od wewnątrz). Ponadto stwierdzono, że na klatce schodowej na I piętrze przy remontowanym lokalu ułożona jest instalacja elektryczna na ścianie i suficie z wykorzystaniem istniejących puszek. Na suficie klatki schodowej na parterze istnieje rysa w postaci odspojenia tynku. Roboty remontowe nie są zakończone.
Następnie postanowieniem z dnia "[...]" PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr "[...]" przy ul. A w A. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych nie dają podstaw do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, bowiem prowadzone przez inwestora roboty budowlane są zgodne z dokonanym zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w A. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania oparta na kontroli robót budowlanych prowadzonych na podstawie skutecznego zgłoszenia nie może być uznana za samoistną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania.
Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" ponownie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie mieszkania przy ul. A w A, prowadzonych przez P. K.. Organ stwierdził, że na dzień przeprowadzonej kontroli inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z dokonanym w Starostwie Powiatowym w A zgłoszeniem.
Postanowienie to zostało zaskarżone do organu II instancji. Skarżący wskazali, że w ramach przedmiotowych robót zniszczeniu uległa drewniana podłoga na częściach wspólnych (klatka schodowa).
Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w całości w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodność wykonanych robót ze zgłoszeniem została potwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas kontroli w ramach czynności wyjaśniających w dniu 6 lutego 2015 r. Podkreślono, że wniosek skarżących dotyczył sprawdzenia legalności prac remontowych wykonywanych przez inwestora. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie organu, że zakres wykonanych robót w pełni objęty jest skutecznym zgłoszeniem. Natomiast kwestie podnoszone w zażaleniu dotyczące zniszczeń i szkód dokonanych w ramach przedmiotowych robót nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i powinny być rozstrzygane na drodze prawa cywilnego.
Skargę na ww. postanowienie wywiedli J. i A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcie postępowania administracyjnego przez PINB na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i wydanie zalecenia o naprawieniu wyrządzonych szkód przez inwestorów J. i P. K. (właścicieli) na rzecz współwłaścicieli (A. i J. D.).
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że pomimo protokołu z kontroli robót budowlanych – niezgodnych ze zgłoszeniem – PINB nie podjął żadnych kroków w tym zakresie przy akceptacji WINB. Od czasu zaś kontroli dokonanej przez PINB w dniu 6 lutego 2015r., stan zniszczeń nie uległ poprawie. Żadne prace remontowe się nie odbywają, a tym samym inwestorzy nie zapewniają bezpiecznego użytkowania obiektu przy ulicy A w A przez pozostałych współwłaścicieli, czym naruszają art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przy biernej postawie organów nadzoru budowlanego. Tymczasem zniszczona całkowicie klatka schodowa na I piętrze oraz naruszone stropy grożą zawaleniem. Podczas remontu zaś inwestorzy zastraszając właścicieli parteru wywiesili tablice o treści: "Przebywanie grozi kalectwem".
Ponadto podczas trwającego remontu zawalony został sufit w kuchni p. D., którzy, jak sami wskazali, musieli go wyremontować na swój koszt. Skarżący zwrócili uwagę, że inwestorzy nie zamieszkują w spornym remontowanym lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dodając, że przedmiotowe roboty budowlane podlegające zgłoszeniu nie wymagały żadnych decyzji i uzgodnień Konserwatora Zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), dalej: k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż na dzień przeprowadzonej kontroli inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z dokonanym w Starostwie Powiatowym zgłoszeniem.
Tymczasem w ocenie Sądu zakres zgłoszonych przez inwestorów prac budowlanych nie pokrywa się z faktycznie podjętymi i wykonanymi pracami budowlanymi. W zgłoszeniu o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia "[...]" (akta adm., k. – 2) wskazano na zamiar przystąpienia z dniem 20 stycznia 2014r. do wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie mieszkania: wymiana instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej, częściowa wymiana tynków i okładzin ścian i sufitów, wymiana desek podłogowych, wymiana grzejników, wymiana pieca kaflowego, przesunięcie drzwi w ściance działowej.
Natomiast z protokołu z dnia 6 lutego 2015r. (akta adm., k. – 7) z kontroli robót budowlanych, przeprowadzonej w spornym budynku, wynika, że poza pracami prowadzonymi w mieszkaniu inwestorów, wykonywano również prace remontowe na klatce schodowej na I piętrze, przy remontowanym lokalu. Odnotowano ułożenie instalacji elektrycznej na ścianie i na suficie, z wykorzystaniem istniejących puszek. Stwierdzono również rysę na suficie w korytarzu w postaci odspojenia tynku. Zaznaczono również, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.
Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 27 października 2015r. skarżący podniósł, że kwestionuje prace, które wykonywane są na częściach wspólnych budynku. Stwierdził, że zdemontowane zostały posadzki drewniane oraz skuto tynki. Według strony skarżącej została naruszona konstrukcja dachu na pierwszym piętrze klatki schodowej rzeczonego domu dwurodzinnego. Ponadto ścianka działowa wraz z drzwiami, która znajduje się od strony klatki schodowej na pierwszym piętrze, została rozebrana, a drzwi wejściowe zostały wstawione ponownie.
Niewątpliwie ustalenia poczynione przez organ podczas czynności kontrolnych podjętych w dniu 6 lutego 2015r. oraz twierdzenia strony skarżącej wskazują, że inwestorzy J. K. oraz P. K. poza pracami prowadzonymi w ich mieszkaniu, prowadzili również niezakończone jeszcze prace remontowe na klatce schodowej na I piętrze, przy remontowanym lokalu nr "[...]", położonym przy ulicy A w A. Fakt prowadzenia robót budowlanych na klatce schodowej spornego lokalu jest więc bezsprzeczny. Kwestią sporną może być jedynie zakres prowadzonych prac budowlanych w tej części budynku, czego precyzyjnie organy nie wyjaśniły.
Wskazać także należy, że organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania "[...]" na podstawie protokołu z 6 lutego 2015 r. Organ II instancji utrzymał w mocy to postanowienie "[...]".. Nie wiadomo więc dokładnie, czy zakres wykonanych robót budowlanych na klatce schodowej nie uległ w tym czasie zwiększeniu.
Powyższe zaś wskazuje jednoznacznie, że nie zaistniała przyczyna - w postaci zgodności zgłoszonych robót budowlanych z faktycznie podjętymi pracami budowlanymi, na którą powoływały się organy podejmując swoje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr "[...]" przy ul. A w A. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało zatem podjęte bez spełnienia przesłanki z przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
Stwierdzając więc naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 sentencji wyroku uchylić zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200 p.p.s.a.