Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. P., reprezentowanej przez pełnomocnika W. P., od decyzji z dnia "[...]", nr "[..]", wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie 700,00 zł, w tym: 200 zł na zakup opału, 200 zł na zakup obuwia, 100 zł na zakup środków higieny i czystości, 200 zł na częściowe pokrycie należności za energię elektryczną oraz odmowy przyznania prawa do pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na: podjęcie leczenia u kardiologa; zakup leków w kwocie 2000,00 zł; zakup opału w kwocie 1300,00 zł; zakup i zainstalowanie CO w kwocie 12000,00 zł; remont i wykończenie pomieszczeń w kwocie 2000,00 zł; zakup materiałów i pokrycie stałe dachu w kwocie 35 000,00 zł; zakup obuwia w kwocie 100 zł; zakup odzieży w kwocie 1000,00 zł; ocieplenie budynku w kwocie 10 000,00 zł; opłacenie zaległego podatku w kwocie1322,00 zł; zakup pościeli i koca w kwocie 400 zł; zakup papy i lepiku; pokrycie należności za zużytą energię elektryczną w kwocie 622,74 zł; na pokrycie należności za zużytą wodę i odprowadzone ścieki w kwocie 4883,75 zł, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza "[...]" do załatwienia sprawy z wniosku T. P. z dnia "[...]" o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
W toku wywiadu środowiskowego w dniu 26 marca 2015 r. strona sprecyzowała swój wniosek oczekując przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na: podjęcie leczenia u kardiologa i zakup leków w kwocie 2000,00 zł, zakup opału w kwocie 1500,00 zł, zakup i zainstalowanie CO w kwocie 12000,00 zł, remont i wykończenie pomieszczeń w kwocie 2000,00 zł, zakup materiałów i pokrycie stałe dachu w kwocie 35000,00 zł, zakup obuwia w kwocie 300 zł, zakup odzieży w kwocie 1000,00 zł, ocieplenie budynku w kwocie 10000,00 zł, opłacenie zaległego podatku w kwocie ok. 1000,00 zł, zakup pościeli i koca oraz środków czystości w kwocie 500 zł, zakup papy i lepiku, pokrycie należności za zużytą energię elektryczną w kwocie 822,74 zł, na pokrycie należności za zużytą wodę i odprowadzone ścieki w kwocie ok. 4000,00 zł, zakup żywności.
Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał stronie wnioskowaną pomoc w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie 700,00 zł: 200 zł na zakup opału, 200 zł na zakup obuwia, 100 zł na zakup środków higieny i czystości, 200 zł na częściowe pokrycie należności za energię elektryczną. Jednocześnie odmówił przyznania prawa do zasiłku celowego w pozostałym wnioskowanym przez stronę zakresie. Wskazano, iż T. P. spełnia przesłankę kryterium dochodowego oraz stwierdzony został problem bezrobocia i niepełnosprawności w jej rodzinie. Zwrócono uwagę na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Wskazano, że wystarczają one jedynie na pokrycie najpilniejszych potrzeb bytowych osób nieposiadających własnego źródła dochodu lub posiadających niewielki dochód. Podano wysokość posiadanych środków finansowych przeznaczonych w 2015 r. na pokrycie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych (kwota 120000,00zł).
Podkreślono również, iż realizacja wniosku T. P. pochłonęłaby znaczną część tej kwoty. Organ stwierdził, iż większość żądań strony nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej udzielenie pomocy lub istnieje możliwość uzyskania pomocy w formie alternatywnej (m.in. możliwość uzyskania odzieży z magazynu gminnego). W zakresie przyznanej pomocy na zakup opału, obuwia, środków higieny i czystości oraz opłaty za częściowe pokrycie należności za energię elektryczną podkreślono, iż przekraczają one średnią wysokość zasiłków celowych przyznawanych na te potrzeby innym potrzebującym. Ustalając bowiem wysokość zasiłków celowych, organ wziął pod uwagę własne możliwości finansowe, jak również sytuację innych potrzebujących. Ośrodek nie mógł więc przyznać wyższej kwoty pomocy.
Tym samym wysokość udzielonej pomocy wynika z jednej z strony z możliwości finansowych ośrodka, a z drugiej strony z liczby osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną. Wskazano jednocześnie, iż odrębną decyzją administracyjną rozpatrzony zostanie wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku celowego na zakup żywności.
T. P. reprezentowana przez pełnomocnika W. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Pełnomocnik zarzucił skarżonej decyzji, iż została wydana przez organ niewłaściwy; nie zawiadomiono zainteresowanego o przekazaniu sprawy według właściwości, Wójt Gminy "[...]" nie został wezwany do udziału w sprawie jako strona, dokonano niewłaściwych ustaleń faktycznych w sprawie dotyczących braku zdolności do pracy W. P. Dodatkowo zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa, brak zachowania etyki zawodowej oraz działanie niehumanitarne.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, iż z akt sprawy wynika, że rodzina wnioskodawczyni składa się z dwóch osób: wnioskodawczyni oraz jej męża W. P. Na dochód miesięczny rodziny za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o pomoc składa się zasiłek stały w kwocie 379,50zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł przyznane na T. P. – w przedmiotowej sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku celowego, tj. kryterium dochodowe bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi 266,25 zł. Ponadto, w rodzinie wnioskodawczyni występuje problem niepełnosprawności bowiem T. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. W. P. jest osobą bezrobotną, nie pozostającą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie wynika również, iż wnioskodawczyni oraz jej mąż chorują przewlekle, a mimo to nie korzystają z porad lekarskich w placówkach publicznej służby zdrowia.
Oboje zamieszkują w domu jednorodzinnym, którego budowa nie została zakończona, zajmując jeden pokój na parterze budynku. Wyposażony jest on w sprzęt gospodarstwa domowego, zaś ogrzewany jest kominkiem. Kolegium podniosło, że instytucja pomocy społecznej ma na celu jedynie pomoc w umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i to tylko w sytuacji, gdy nie są one w stanie ich pokonać wykorzystując własne środki i możliwości. Udział tej instytucji w pokonywaniu tych trudności finansowych nie może być jednak interpretowany przez stronę, jako obowiązek zaspokajania wszystkich jej potrzeb. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma zatem charakter fakultatywny, a jej udzielenie uzależnione jest od środków, jakimi aktualnie dysponuje ośrodek pomocy społecznej oraz liczby i sytuacji rodzinno - majątkowej osób ubiegających się o jego przyznanie. Dlatego też organ ma obowiązek załatwić sprawę - z jednej strony - w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela - z drugiej zaś - jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Kolegium argumentowało, że decyzja podejmowana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny. W tym zakresie wskazano, iż organ I instancji odniósł się do tego, jakimi środkami finansowymi dysponował, ilu osobom pomoc taka została przyznana (średnia wysokość przyznanego zasiłku celowego to 155,15 zł). Organ I instancji zawarł wyjaśnienia, iż środki finansowe ośrodka są ograniczone (120 000,00 zł na rok 2015), wskazał przy tym precyzyjnie wydatkowane środki oraz sposób ich wydatkowania przy uwzględnieniu priorytetów jakie brane są pod uwagę przy przyznawaniu pomocy potrzebującym. Organ uzasadnił przy tym, iż z uwagi na skromne środki jakimi dysponuje, nie jest możliwe pokrycie wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podał, iż w pierwszej kolejności pomoc jest kierowana dla osób nieposiadających własnego źródła dochodu lub posiadających niewielki dochód.
Wskazał również, iż istotna wysokość wydatków związana jest z utrzymaniem dzieci z terenu Gminy "[...]" w placówkach opiekuńczych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu pieczy zastępczej, zapewnienia schronienia osobom tego pozbawionym, pokrycie kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania w latach 2014-2020". Z akt sprawy wynika jednocześnie, iż przyznając pomoc w formie zasiłku celowego organ I instancji miał na uwadze okoliczność uzasadniającą możliwość ubiegania się zainteresowanej o pomoc, tj. bezrobocie oraz stwierdzoną niepełnosprawność.
Tym samym organ I instancji wskazał kryteria jakimi się kierował przyznając zainteresowanej pomocna zakup opału, obuwia, środków higieny i czystości oraz częściowego pokrycia należności za energię elektryczną w takiej, a nie innej wysokości. Przy czym w każdym przypadku wysokość przyznanych na te cele zasiłków celowych jest wyższa niż przeciętna ich wysokość przyznawana innym potrzebującym. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż pozostałe żądania zainteresowanej nie stanowią tzw. niezbędnej potrzeby bytowej (tu: ocieplenie budynku, malowanie ścian, pokrycie dachu, zakup i zainstalowanie CO, zakup papy i lepiku) lub mogą zostać zaspokojone w inny wskazany przez organ I instancji sposób.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, T. P. podniosła, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego i z naruszeniem przepisów procesowych. Podniosła ponadto zarzuty dotyczące działalności Wójta Gminy "[...]" i pracowników tego organu administracji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast, że "kryje korupcję". Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwana dalej w skrócie u.p.s.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z nim, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Podkreślić również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy, ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących.
W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej ustawy).
Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy podjęciu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia muszą znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., Sygn. akt SA 820/81, publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Z przepisu tego wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 777/05, dostępne CBOSA).
Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania oraz czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w sprawie zakończonej skarżoną decyzją nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniach wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony, jak również możliwości finansowych GOPS w "[...]", w tym przede wszystkim ilości środków pieniężnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb w rozdziale dotyczących zasiłków celowych i specjalnych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. I SA/Wa 1825/05 (dostępny w CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni je podziela.
Podobnie spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy.
Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dost. CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 42/13, dostępny w CBOSA).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy ustaliły także powody ubiegania się przez nią o pomoc społeczną (bezrobocie i niepełnosprawność). Zauważyć przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że strona spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego w łącznej kwocie 700,00 zł: 200 zł na zakup opału, 200 zł na zakup obuwia, 100 zł na zakup środków higieny i czystości, 200 zł na częściowe pokrycie należności za energię elektryczną. Także wysokość przyznanych zasiłków nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. W tych okolicznościach przyznanie stronie wskazanej wyżej pomocy na jej wniosek z dnia "[...]" (sprecyzowanego w toku wywiadu środowiskowego) o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należało uznać za zgodne z prawem.
Jednocześnie Sąd akceptuje ocenę Kolegium, że nie wszystkie żądania skarżącej, wyszczególnione w uzasadnieniu, należy zakwalifikować do niezbędnej pomocy bytowej, względnie mogą one zostać zaspokojone w inny sposób.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze względem pracowników organów administracji publicznej (Urzędu Gminy w "[...]"), którzy w ocenie strony przyczynili się do ubóstwa jej rodziny, wyjaśnić należy, że rozpoznanie tych zarzutów wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. W wydanych w tej sprawie decyzjach nie brała bowiem udziału żadna z tych osób. W I instancji decyzję wydał bowiem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" wyznaczonego do rozpoznania tej sprawy na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Jeśli chodzi o zawarty w skardze zarzut "krycia korupcji" wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy sąd uwzględnił dokumenty i pisma strony dołączone zarówno do akt administracyjnych sprawy, jak i do akt sądowych. Nie uznał natomiast za zasadne poinformowanie prokuratora o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie, co nie pozbawia oczywiście strony możliwości samodzielnej inicjatywy w tym zakresie.
W ocenie Sądu organ dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nie budzą one zastrzeżeń.
Reasumując wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając iż organ I instancji w dysponowaniu środkami na realizację zasiłków celowych musi uwzględniać nie tylko interes skarżącej, który na bieżąco jest uwzględniany, ale także inne osoby oczekujące wsparcia a znajdujące się także w trudnej sytuacji materialnej i życiowej
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.