Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 grudnia 2004r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr "[...]" z dnia 27 października 2004r. w sprawie sprzedaży na własność gruntu zabudowanego oznaczonego numerem ewidencyjnym jako działka Nr 446/1 położonego w miejscowości L. obręb J., gmina Z. W uzasadnieniu podano, iż art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż określone w tym przepisie zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych mają charakter uniwersalny i dlatego nie mogą być adresowane do konkretnej sprawy, gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych.
Podniesiono, iż zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości stanowiących mienie komunalne oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata zostały określone w uchwale Nr "[...]" Rady Miejskiej w Z. z dnia 16 marca 2001 r. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Z chwilą zatem wejścia w życie powołanej uchwały Rada Miejska w Z. utraciła kompetencje do ingerowania w gospodarowanie mieniem gminy, które stały się częścią uprawnień burmistrza. Zatem przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów określających kompetencje rady gminy, a w związku z tym zasadne było stwierdzenie jej nieważności.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniosła Gmina Z., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP. Wskazano, iż wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ nadzoru budzi znaczne wątpliwości. Zakwestionowano tezę, iż podjęcie przez Radę Gminy w Z. uchwały dotyczącej zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie komunalne pozbawiło j ą kompetencji do udzielania zgody na zbycie nieruchomości, które odtąd stały się częścią uprawnień burmistrza. Podniesiono, iż przywołany przez organ nadzoru pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, iż uchwalone zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych mają charakter uniwersalny nie jest niczym odkrywczym. Skoro zaś nie mogą być adresowane do konkretnej sprawy to w ocenie skarżącej Gminy podejmowanie takich uchwał, jak ta której nieważność stwierdził organ nadzoru ma prawne umocowanie i logiczne uzasadnienie oraz w żaden sposób nie godzi w kompetencje burmistrza.
Odnosząc się do przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2002r. wskazano, iż tezy w nim zamieszczone nie są adekwatne w przedmiotowej sprawie, gdyż zostały wyrażone w innym stanie faktycznym. W uchwale, którą badał Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzono zapis, iż obrót nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne następuje na podstawie uchwały zarządu miasta, a w przedmiotowej uchwale takiego zapisu brak. Podniesiono ponadto, iż przytoczone orzeczenia sądowe nie zostały podjęte na podstawie obowiązującego wówczas art. 16 ustawy z dnia 20 września 1984r. o Sądzie Najwyższym, co powoduje, iż "ich siła prawnego oddziaływania ulega dalszemu stępieniu". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż podjęcie uchwały w zakresie zbycia konkretnych nieruchomości gminnych będących wyrazem uzyskania przez Burmistrza Z. opinii Rady nie narusza suwerennych uprawnień organu wykonawczego w zakresie gospodarowania majątkiem gminy.
Zarzucono ponadto, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność gminy chronioną przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a także przepisy Konstytucji RP, wprowadzając groźny stan niepewności dla działania organów gminy, gdyż podejmowane w ubiegłych latach analogiczne uchwały nie były dotychczas kwestionowane przez organ nadzoru. Wskazano, iż przyjęcie wykładni zaprezentowanej w rozstrzygnięciu i wydawanie w miejsce dotychczasowych uchwał rady miejskiej zarządzeń burmistrza mogłoby doprowadzić do uznania, iż akty notarialne w przedmiocie np. zbycia nieruchomości mogłyby się stać umowami zawartymi w sposób sprzeczny z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, iż brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie rada gminy może podejmować dwa rodzaje uchwał, a mianowicie uchwałę w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata oraz uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta) nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych lub ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata; jednakże możliwość podejmowania tych ostatnich uchwał jest ograniczona do sytuacji, gdy rada gminy nie określiła zasad dokonywania wymienionych czynności przez organ wykonawczy. Oznacza to, iż gospodarowanie mieniem po określeniu przez radę gminy sposobu gospodarowania nim należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Wskazano, iż skoro ustawodawca nie dokonał w powołanym przepisie żadnego rozróżnienia nie można przyjąć, iż na dokonywanie niektórych czynności w nim określonych wymagana jest zgody rady gminy, a w przypadku innych nie. Podniesiono, iż brak zapisu w uchwale o przekazaniu kompetencji w zakresie obrotu nieruchomościami organowi wykonawczemu nie ma znaczenia, gdyż uprawnienie to wynika wprost z ustawy. Podano także, iż przywołana przez skarżącą teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyrażenie przez radę gminy opinii w zakresie zbycia nieruchomości nie narusza suwerennych uprawnień organu wykonawczego w zakresie gospodarowania majątkiem gminy została zaprezentowana w odniesieniu do sytuacji, gdy w uchwale określającej zasady gospodarowania nieruchomościami rada gminy wprowadziła zapis o obowiązku uzyskania opinii rady.
Natomiast analogiczna uchwała Rady Miejskiej w Z. takiego zapisu nie zawiera w związku z tym nie ma podstaw do wyrażania przez nią opinii, ani zgody na zbycie konkretnych nieruchomości gminnych. Podniesiono ponadto, iż podjęte rozstrzygnięcie w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności gminy, a tym samym nie narusza jej samodzielności, a podstawą do jego podjęcia było uprawnienie organu nadzoru wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP. Wyjaśniono także, iż skoro rada gminy działała bez podstawy prawnej i podjęła uchwałę z przekroczeniem przysługujących jej kompetencji to takie naruszenie prawa należy do istotnych i skutkuje nieważnością uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia.
Podnieść przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. W związku z tym do jego organów w pełni stosuje się zasada określona w art. 7 Konstytucji RP, iż organy władzy publicznej działaj ą na podstawie i w granicach prawa.
Działalność organów gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.), której przepisy wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom tj. radzie gminy oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W związku z tym organy te mają obowiązek przestrzegania swojej kompetencji, a wydanie aktu wykraczającego poza upoważnienie ustawowe należy traktować jako sprzeczne z prawem, co musi skutkować jego nieważnością.
Wskazać należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Z., której nieważność stwierdził organ nadzoru, stanowiła o przeznaczeniu do sprzedaży na własność gruntu zabudowanego oznaczonego numerem ewidencyjnym jako działka nr 446/1 położonego w miejscowości L. obręb J. gmina Z. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten wyraźnie zatem określa, iż kompetencja rady gminy ogranicza się jedynie do ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, nie obejmuje zaś samego gospodarowania mieniem komunalnym, które z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminy należy do organu wykonawczego, tj. wójta (burmistrza, prezydenta).
Po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy traci zatem kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Takie stanowisko wielokrotnie było prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. Sygn. akt SA/Gd 23/91, OSP z 1991 r. Nr 11 poóz. 267 oraz w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2002r. Sygn. akt II SA/Wr 2965/01, OSS z 2003r. Nr l poz. 13.
Przedmiotowa uchwała rady gminy miałaby zatem uzasadnienie jedynie w przypadku, gdyby brak było uchwały określającej zasady gospodarowania nieruchomościami gminy. Jednakże Rada Miejska w Z. w dniu 16 marca 2001 r. podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości stanowiących mienie komunalne oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Tym samym utraciła ona kompetencje do wyrażania zgody na zbycie konkretnych nieruchomości. Słuszne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje rady gminy, a w związku z tym należało stwierdzić jej nieważność.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż nie są one zasadne. Przede wszystkim nie można podzielić podglądu skarżącej, iż przytoczone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczenia sądowoadministracyjne nie są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy Orzeczenia te zawierają bowiem ogólne tezy dotyczące interpretacji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym wskazać należy, iż fakt niezamieszczenia w uchwale określającej zasady gospodarowania mieniem zapisu o przekazaniu obrotu nieruchomościami do kompetencji organu wykonawczego nie ma żadnego znaczenia, gdyż - jak słusznie zauważył to organ nadzoru - uprawnienie to wynika wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Nie można także zgodzić się z poglądem, iż uchwała której nieważność stwierdzono stanowiła opinię w sprawie sprzedaży nieruchomości, gdyż stwierdzenia w niej zawarte mają charakter kategoryczny: "postanawia się przeznaczyć do sprzedaży". Ponadto obowiązek uzyskania takiej opinii nie wynika ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z uchwały określającej zasady gospodarki nieruchomościami (jak miało to miejsce w stanie faktycznym w sprawie rozpatrywanej przez NSA, którego wyrok przytoczyła skarżąca gmina). Nie można także uwzględnić argumentu, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność gminy oraz wprowadza groźny stan niepewności co do skuteczności zawartych już wcześniej umów sprzedaży nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza samodzielności gminy, gdyż nie pozbawia organów gminy prawa do gospodarowania nieruchomościami, a jedynie stwierdza naruszenie prawa w zakresie kompetencji różnych organów gminy.
Natomiast okoliczność, iż wcześniej były zawierane umowy notarialne w oparciu o podobne uchwały podejmowane w latach poprzednich i nie kwestionowane przez organ nadzoru w ogóle leży poza przedmiotem niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw uwzględnienia skargi.
W związku z tym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).