Uzasadnienie
Rada Miejska w Kętrzynie podjęła 5 lipca 2018 r. uchwałę nr LVI/328/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miejskiej Kętrzyn.
Prokurator Rejonowy w Kętrzynie zaskarżył powyższy akt, kwestionując § 2 wskazanej uchwały.
Zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw.
z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137), dalej: "ustawa". W § 2 uchwały przewidziano bowiem, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 25 m od obiektów chronionych, tj. miejsc i obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej, ośrodków pomocy społecznej oraz obiektów sportowych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
W ocenie skarżącego, odległość 5 m od wymienionych obiektów oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta odległość sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w walce z patologią społeczną, jaką pozostaje problem nadużywania alkoholu.
Nadto, Skarżący wskazał, że z wyciągu protokołu nr LVI/2018 z LVI sesji Rady Miejskiej w Kętrzynie z 5 lipca 2018 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę, nikt nie zabrał głosu, a zatem kwestia ta nawet nie była poruszana przez radnych podczas sesji.
W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Wywiódł, że położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 25 m od obiektów chronionych oznacza bliskie sąsiedztwo z tymi obiektami, ale nie została ustalona całkowicie dowolnie. Jest to odległość wystarczająca i proporcjonalna oraz stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie jego spożywania, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie minimalnej odległości sprzedaży, podawania alkoholu, to niedopuszczalnym jest lakoniczne stwierdzenie, że ta odległość jest zbyt mała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Natomiast stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, z późn. zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazany przepis dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.
Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Należy na wstępie zauważyć, że z woli ustawodawcy polityka społeczna w obszarze przeciwdziałania alkoholizmowi na terenie gminy powierzona została organowi stanowiącemu gminy, który z mocy art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy ustala maksymalną liczbę zezwoleń dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt. 1 – 3) oraz określa zasady usytuowania takich miejsc (ust. 3).
Jak stanowi art. 12 ust. 3 ustawy, rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art. 40 ust. 1 u.s.g., upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie.
W tym kontekście należy przede wszystkim stwierdzić, iż wykładnia art. 12 ust. 3 ustawy i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji. Przyjęte w uchwale zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy.
Oczywiste jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo-wychowawcze. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu - stanowi pewną faktyczną barierę łatwej dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania.
Jeśli zaś odległość ta jest zbyt bliska, to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi ok. 50 - 60 metrów (zob. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2212/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne po adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dopuszczenie w zaskarżonej uchwale możliwości usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości poniżej 25 metrów oznacza w istocie brak minimalnych odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych. Może to zatem oznaczać bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania łatwej dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Tego typu unormowania nie tylko nie ograniczają dostępności do alkoholu, ale i nie tworzą warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy, którym jest wychowanie w trzeźwości oraz przeciwdziałanie alkoholizmowi, zatem brak stwarzania warunków ułatwiających dostęp do alkoholu.
Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia, tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (patrz: wyrok NSA z 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 805/19 i wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1349/19).
Zatem mimo braku uregulowania w ustawie kwestii odległości, czy to pomiędzy punktami sprzedaży, czy pomiędzy nimi a obiektami uznanymi przez gminę za chronione, rada gminy, ustalając w drodze uchwały, wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, musi uwzględniać wynikającą z ustawy strategię zmierzającą do ograniczania spożycia alkoholu i zmiany przyzwyczajeń kulturowych w tym zakresie.
Przechodząc do dalszej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (zob. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.
Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).
Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego.
Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (patrz:. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.
Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wprawdzie formalnie uchwała ta zawiera uzasadnienie, ale jego treść wskazuje jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada Miejska zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika w szczególności, jakimi celami kierowała się Rada Miejska ustalając w zaskarżonym przepisie odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od m.in. przedszkola, szkoły, obiektu kultu religijnego, obiektu sportowego w odległości nie mniejszej niż 25 m.
Brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały, jak i brak uzasadnienia, dlaczego ustalono sporną odległość jako nie bliżej niż 25 m, powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości, szczególnie tak niewielkiej, jak 25 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Skarżący wskazał, że z wyciągu protokołu nr LVI/2018 z LVI sesji Rady Miejskiej w Kętrzynie z 5 lipca 2018 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę, nikt nie zabrał głosu, a zatem kwestia ta nawet nie była w żaden sposób poruszana przez radnych podczas sesji.
Zatem skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.